I compensi incentivanti erogati ai dipendenti pubblici sulla base di progetti riproduttivi di attività già svolte, non innovativi, di cui non risulta dimostrata la portata migliorativa e rientranti nella ordinaria attività di ufficio, determinano uno sperpero di denaro pubblico con conseguente danno erariale.
Questo il principio ribadito dalla Corte dei Conti, sez. giur. Campania, con la sentenza n. 137 depositata il 27 aprile 2018.
Nel caso di specie la Procura contabile aveva contestato l’illegittimità della deliberazione di costituzione del fondo e di definizione dei progetti da incentivare (intervenuta solo alla fine dell’anno nel corso del quale dovevano essere svolte le prestazioni oggetto di incentivo), stante il carattere generico dei numerosi progetti di lavoro finanziati (sostanzialmente identici a quelli dell’anno precedente, in assenza di elementi volti ad individuare concretamente i miglioramenti auspicati), riguardanti un ancora più elevato numero di dipendenti comunali, prevalentemente o completamente corrispondenti a prestazioni ordinarie, già retribuite, anziché a significativi e rilevanti miglioramenti, qualitativi e/o quantitativi, dei servizi erogati e, inoltre, l’assenza di adeguata valutazione e misurazione dei risultati conseguiti.
La giurisprudenza contabile si è occupata, in numerose occasioni e per diversi profili, di responsabilità amministrativa per illegittima costituzione o distribuzione del fondo incentivante.
In generale, è stata ravvisata una ipotesi di responsabilità amministrativa nel caso di contrattazione decentrata con quantificazione e distribuzione di fondi incentivanti in contrasto con quanto disposto dalla legge o dal contratto collettivo nazionale di settore.
Nel settore pubblico, come disposto dall’articolo 40 del d.lgs. 165/2001, la contrattazione decentrata non è libera ma può avvenire solo nelle materie ed entro i tetti di spesa fissati dalla legge e dal contratto collettivo nazionale di lavoro.
In sede di contrattazione decentrata è consentito prevedere compensi aggiuntivi strettamente collegati ai miglioramenti, qualitativi e/o quantitativi, dei servizi erogati; è consentito remunerare attività rientranti nelle ordinarie competenze solo in presenza di significativi miglioramenti qualitativi e quantitativi oggettivamente riscontrabili e misurabili; è vietato erogare i suddetti compensi in assenza di una adeguata valutazione dell’effettivo raggiungimento dei risultati assegnati o, comunque, per effetto di criteri meramente automatici.
Gli emolumenti incentivanti possono, quindi, essere corrisposti solo a conclusione del progetto al quale si riferiscono o dell’esercizio finanziario, una volta che sia stato accertato il raggiungimento dell’obiettivo e sulla base di una valutazione positiva fondata su criteri predeterminati.
È conseguentemente esclusa ogni forma di acconto.
La prestazione che determina l’incentivo deve essere misurabile.
È vietato compensare con i fondi incentivanti prestazioni svolte fuori dall’orario di lavoro, in sostituzione del compenso previsto per il lavoro straordinario.
I contratti decentrati non possono prevedere criteri di ripartizione della parte variabile del fondo destinata alla incentivazione del personale a gestione ormai scaduta.
Inoltre, le risorse finanziarie messe a disposizione dall’amministrazione per ciascun progetto devono essere proporzionate alla qualità e alla quantità dei risultati attesi secondo un principio di ragionevolezza.
L’erogazione del compenso incentivante può avvenire, in definitiva, solo al termine di un articolato percorso che, in estrema sintesi, vede vari momenti e vari protagonisti:
- nomina della delegazione trattante di parte pubblica per la contrattazione da parte della Giunta;
- presentazione della piattaforma contrattuale;
- definizione, in sede di contrattazione decentrata, delle risorse, dei criteri di attribuzione e dei metodi di valutazione sia complessivi che riferiti ai singoli progetti;
- individuazione degli obiettivi da raggiungere;
- stipulazione della bozza di contratto;
- verifica dei costi da parte dei Revisori;
- stipulazione del contratto decentrato a seguito di autorizzazione della Giunta;
- verifica del raggiungimento degli obiettivi;
- valutazione dell’apporto individuale in presenza di più interessati al medesimo progetto di lavoro.
Spetta ai dirigenti di ciascun settore interessato individuare i progetti incentivanti da finanziare.
Alla Giunta comunale è attribuita la definizione della piattaforma contrattuale, la quantificazione della parte variabile del fondo destinata ad incentivare il personale, la nomina della delegazione trattante di parte pubblica, la formulazione di direttive alla medesima delegazione e l’autorizzazione al Presidente della delegazione alla sottoscrizione del contratto decentrato.
Ai Revisori è affidata la verifica della compatibilità dei costi della contrattazione integrativa con i vincoli di legge e di bilancio.
Il Segretario comunale svolge, nell’ambito dell’intera contrattazione decentrata, un ruolo di primo piano, anche nel caso in cui, contrariamente a quanto spesso avviene, non sia componente della delegazione trattante di parte pubblica, in virtù delle competenze attribuite dall’articolo 97 del tuel.
Occorre, altresì, non ignorare la rilevante compartecipazione dei componenti del Nucleo di valutazione, cui compete la valutazione sul raggiungimento degli obiettivi.
Ricostruita sinteticamente l’articolata disciplina in tema di incentivi al personale, i giudici contabili hanno così accertato l’esistenza di tutti gli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa per colpa grave nei confronti degli amministratori (Sindaco e Giunta) che avevano espresso voto favorevole alla deliberazione della Giunta comunale di costituzione del fondo, del Segretario generale per le funzioni svolte e per aver autorizzato i progetti, dei vari dirigenti per aver richiesto il finanziamento dei progetti e per aver certificato l’attività svolta dai dipendenti, dei funzionari che avevano espresso sulla deliberazione i pareri tecnico e contabile ai sensi dell’articolo 49 del d.lgs. n.267/2000 (rispettivamente il dirigente del Settore Economico-finanziario e il dirigente del Settore Affari generali).
Il Collegio ha tuttavia accolto l’eccezione di prescrizione dell’azione erariale presentata dalla maggior parte dei convenuti, essendo trascorsi, sia pure per un brevissimo lasso di tempo, più di 5 anni dalla data in cui si era verificato il fatto dannoso (coincidente con la data di pagamento degli emolumenti contestati).
L’accertata prescrizione quinquennale, come evidenziato dai giudici contabili, impedisce di recuperare nei confronti dei responsabili una parte significativa del danno erariale accertato ma non impedisce all’ente di valutare la possibilità porre in essere, nei limiti consentiti dalla legge, ogni azione utile al recupero delle somme indebitamente corrisposte.
Ciascuna amministrazione pubblica, infatti, utilizzando i diversi strumenti messi a disposizione dall’ordinamento giuridico, se possibile, è sempre tenuta ad effettuare il recupero delle somme indebitamente erogate.
A tal proposito i giudici contabili hanno richiamato la disposizione di cui all’articolo 4 del d.l. 16/2014 che prevede una disciplina di salvaguardia per le irregolarità compiute in sede di costituzione e/o distribuzione del fondo, con possibilità di recupero integrale delle risorse corrisposte attraverso un percorso di graduale riassorbimento.