Quando un’azienda speciale svolge per il comune un servizio senza il completo recupero dei relativi costi sull’utenza, la stessa non opera secondo un unico e rigoroso criterio di economicità e ciò connota, indubbiamente, l’azienda stessa come un ente pubblico non economico.
E’ vero che in linea di principio un ente pubblico è di natura economica se produce, per legge e per statuto beni o servizi con criteri di economicità, ossia con equivalenza almeno tendenziale tra costi e ricavi, analogamente ad un qualsiasi imprenditore, ma un ente pubblico è o no economico in base alla disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi, non rilevando l’oggetto dell’attività stessa.
Questo il principio sancito dal Consiglio di stato, nella sentenza 1842 depositata il 10 aprile 2015, con cui ha respinto il ricorso presentato da un’azienda speciale avverso la decisione del tar che l’aveva qualificata come ente pubblico non economico.
L’azienda speciale aveva indetto una selezione per un’assunzione a tempo determinato che, una volta conclusa la procedura, il consiglio di amministrazione aveva deciso di non effettuare e tale decisione è stata impugnata davanti al tar dall’unica concorrente.
Secondo i magistrati amministrativi, la sola previsione statutaria di poter realizzare a favore del comune, per ragioni di carattere sociale, un servizio o un’attività senza poter raggiungere la copertura dei costi e ottenendo per questo “un contributo finanziario” da parte del comune, qualifica l’azienda come ente pubblico economico.
La sentenza in commento si pone in contrasto con l’interpretazione dominante in giurisprudenza e in dottrina che ormai da molti anni ha ritenuto l’azienda speciale non più solo come un organo di esecuzione delle determinazioni dell’ente locale, ma come impresa retta da principi pubblicistici alla quale si applica, sostanzialmente, la disciplina del codice civile.
La qualificazione di un ente come pubblico economico determina l’assoggettamento dello stesso, oltre all’iscrizione nel registro delle imprese, alla disciplina di diritto privato per quanto attiene al profilo dell’impresa e per i rapporti di lavoro dei dipendenti (come confermato anche dalla Corte di Cassazione, S.U. sentenza 12654/1997 e dal T.A.R. Liguria, sez. II, sentenza 272/1995).
I contratti collettivi di lavoro non sono quelli del settore pubblico, ma quelli stabiliti dalle parti in riferimento al settore merceologico di appartenenza.
L’orientamento maggioritario della giurisprudenza amministrativa ha da sempre qualifica le aziende speciali come enti pubblici economici, escludendo che i dipendenti di tali enti possano invocare l’applicazione del testo unico sul pubblico impiego, in quanto gli enti pubblici economici non rientrano nella nozione di amministrazione pubblica (cons. stato, sez. V, sent. 641/2012).
Inoltre, la qualificazione delle aziende speciali come soggetto economico consente a queste di operare come una qualsiasi impresa commerciale, soggiacere al regime fiscale proprio delle società di diritto privato e, quindi, essere soggetto passivo di imposta distinto dall’ente locale, ai fini del pagamento di Iva, Ires e Irap (Cass., sez. V, sent. 7906/2005).
La qualificazione dell’azienda come ente pubblico economico non contrasta con la natura di ente strumentale del comune ed elemento del sistema di amministrazione che fa capo all’ente territoriale, nel rispetto dell’autonomia decisionale che consente all’azienda speciale stessa di effettuare scelte di tipo imprenditoriale.
I connotati caratteristici dell’azienda speciale, come espressamente previsto dall’articolo 114 del Tuel, sono infatti la strumentalità, la personalità giuridica e l’autonomia imprenditoriale.
L’attribuzione alle aziende speciali della personalità giuridica e dell’autonomia imprenditoriale ha rappresentato, indubbiamente, il punto di arrivo di un lungo processo normativo teso ad avvicinare sempre più le aziende al modello organizzativo dell’ente pubblico economico.
In sostanza, la personalità giuridica, l’autonomia imprenditoriale e la strumentalità dell’azienda speciale, rispetto all’ente locale conferente, hanno evidenziato come la scelta del legislatore sia ricaduta, per quanto attiene al modello astratto di gestione, senza dubbio sul cd. “modello aziendale” rispetto al più arcaico sistema delle “municipalizzate”.
Non vi è alcun dubbio in ordine all’ascrivibilità delle aziende speciali alla categoria degli enti pubblici economici.
Sono enti pubblici quegli organismi:
la cui la personalità giuridica è riconosciuta direttamente dalla legge, secondo norme di diritto pubblico;
sono diversi dallo Stato;
sono strumentali alla p.a. di riferimento che svolge attraverso questi la propria funzione amministrativa;
sono idonei a essere titolari di poteri amministrativi;
svolgono una funzione di pubblico interesse.
Le aziende speciali, secondo l’Istat, nella “Classificazione delle forme giuridiche delle unità legali”, che classifica le forme giuridiche disciplinate dal diritto privato e dal diritto pubblico sono state inserite nella sezione “1.6 – Ente pubblico economico, azienda speciale e azienda pubblica di servizi”.
E’ principio consolidato in giurisprudenza che “non è l’oggetto dell’attività che determina il discrimine tra ente pubblico non economico, ente pubblico economico ed azienda speciale, ma la struttura giuridica ed il modo in cui l’ente esercita la propria attività” (Cass. sez. unite, sent. 15661/2006).
A riprova della qualità di ente pubblico economico, l’articolo 114 comma 4 del Tuel statuisce che l’azienda ha l’obbligo del pareggio di bilancio da perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e dei ricavi, compresi i trasferimenti.
Per un corretto inquadramento delle caratteristiche giuridiche ed economico-contabili che caratterizzano le aziende speciali, si segnala la pubblicazione per EKD Editore, del libro “L’azienda speciale e la gestione dei servizi comunali”.
Il volume, pubblicato in abbinamento ad una versione e-book, è in fase di aggiornamento.
Le importanti novità introdotte dalla legge di stabilità 2014 (legge 147/2013), e che si sono ormai consolidate anche alla luce della legge 23 dicembre 2014 n. 190 (legge di stabilità 2015), confermano l’attualità del modello organizzativo dell’azienda speciale in relazione all’esercizio dei servizi pubblici locali muniti o no di rilevanza economica.