Il Dipartimento della funzione pubblica, con la circolare 4/2014, ha fornito indirizzi applicativi sul ricorso all’istituito del prepensionamento che, nel quadro degli interventi di riduzione della spesa pubblica, potrebbe consentire una migliore allocazione del personale.
Tale istituto si applica a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, mentre non può essere utilizzato da altri organismi di diritto pubblico o dalle società partecipate dalle p.a. in assenza di specifiche previsioni di legge.
La circolare, in particolare, ha chiarito i limiti entro i quali è ammesso il ricorso a tale istituto, per riassorbire le eccedenze conseguenti alla riduzione delle dotazioni organiche ovvero alla redazione di piani di ristrutturazione per ragioni funzionali o finanziarie, che determineranno, a regime, una riduzione della spesa di personale.
Il Dipartimento ha precisato che il prepensionamento non può essere in nessun caso utilizzato come strumento per eludere il regime pensionistico introdotto dall’articolo 24 del d.l. 201/2011.
Cause di soprannumerarietà o di eccedenza di personale
Le situazioni di soprannumerarietà o di eccedenza di personale possono derivare, tra l’altro, da:
ragioni funzionali;
ragioni finanziarie riferite a situazioni di squilibrio finanziario rilevate dagli organi competenti (collegio dei revisori, Corte dei conti, amministrazione vigilante) o descritte da specifiche disposizioni normative. Per quanto riguarda gli enti locali, valgono le previsioni in materia di enti deficitari o dissestati, contenute nel d.lgs. 267/2000;
piani di ristrutturazione decisi dalle amministrazioni pubbliche seguendo la procedura di ricognizione del fabbisogno derivante dal combinato disposto dell’articolo 6 e dell’articolo 33 del d.lgs. 165/2001. In particolare, per gli enti locali le situazioni in esame possono derivare dalla volontà dell’ente di rientrare in un più virtuoso rapporto tra spesa di personale e spesa corrente.
Atti di programmazione e revisione del fabbisogno di personale
La revisione del fabbisogno di personale, conseguente all’attuazione di misure di razionalizzazione degli assetti organizzativi e dei procedimenti amministrativi, è una misura straordinaria e ulteriore rispetto alla ricognizione annuale ordinariamente prevista, i cui principi sono comunque applicabili anche in presenza di processi speciali di ristrutturazione.
L’obbligo di adozione della programmazione triennale del fabbisogno di personale è previsto dall’articolo 39, comma 1, della legge 449/1997 e ribadito dall’articolo 6 del d.lgs. 165/2001.
La programmazione triennale del fabbisogno e la ricognizione annuale sono finalizzate a garantire la funzionalità e l’ottimizzazione delle risorse, nell’ottica del miglior funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio, nonché nel rispetto dei vincoli in materia di dotazioni organiche, spesa di personale, regime delle assunzioni e mobilità obbligatoria e volontaria.
Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale e i suoi aggiornamenti devono essere elaborati su proposta dei competenti dirigenti/responsabili, che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti.
Gli atti organizzativi, nella misura in cui non si riflettono sui rapporti di lavoro, non richiedono motivazione, ma devono comunque ispirarsi ai principi sopra richiamati, ovvero a criteri razionali, di efficienza, economicità, trasparenza e imparzialità, indispensabili per una corretta pianificazione delle politiche di personale e di reclutamento di risorse.
La motivazione è invece richiesta per gli atti di organizzazione che, non derivando direttamente dalla legge ed essendo frutto di scelte, sia pure strategiche, dell’amministrazione, si riflettono sui rapporti di lavoro.
Nei casi in cui i processi di riorganizzazione degli uffici comportino l’individuazione di esuberi o l’avvio di processi di mobilità, al fine di assicurare obiettività e trasparenza, le p.a. sono tenute a darne informazione alle organizzazioni sindacali e ad avviare con le stesse un esame sui criteri per l’individuazione degli esuberi o sulle modalità per i processi di mobilità.
Decorsi trenta giorni dall’avvio dell’esame, in assenza dell’individuazione di criteri e modalità condivisi, la p.a. può procedere alla dichiarazione di esubero e alla messa in mobilità.
Ai fini della mobilità collettiva le amministrazioni devono effettuare annualmente le rilevazioni delle eccedenze di personale.
Procedure da seguire in caso di soprannumero o di eccedenza di personale
Le procedure che le p.a. devono seguire nei casi in cui si verifichino situazioni di soprannumero, o in cui comunque esse rilevino eccedenze di personale, sono disciplinate nell’articolo 33 del d.lgs. 165/2001 e dall’articolo 2, comma 11, del d.l. 95/2012.
Gli enti devono verificare la ricollocazione totale o parziale del personale in situazione di soprannumero o di eccedenza nell’ambito della stessa amministrazione, anche mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro o a contratti di solidarietà.
Nel caso in cui l’amministrazione, in base all’ordine di priorità definito dall’articolo 2, comma 11, del d.l. 95/2012, ritenga di ricorrere al prepensionamento, essa dovrà effettuare una ricognizione delle posizioni dei lavoratori che potrebbero risultare in possesso dei requisiti anagrafici e contributivi applicati prima dell’entrata in vigore del d.l. 201/2011 o che li possano conseguire in tempo utile per maturare la decorrenza del trattamento medesimo entro il 31 dicembre 2016.
Rispetto a tali posizioni, l’ente dovrà chiedere all’Inps la certificazione del diritto a pensione e della relativa decorrenza.
L’Istituto si impegna a rilasciare le dette certificazioni entro trenta giorni dall’invio degli elenchi del personale da parte degli enti che facciano ricorso alla misura del prepensionamento, assicurando altresì di provvedere, nello stesso termine a richiedere agli stessi la certificazione dei periodi mancanti qualora la posizione assicurativa risultasse incompleta.
Solo dopo aver acquisito la certificazione da parte dell’ente previdenziale, l’ente locale potrà procedere, nei limiti del soprannumero, alla risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, tenuto conto del regime delle decorrenze, nei confronti dei dipendenti in possesso dei requisiti (ex art. 2, comma 6, del d.l. 101/2013).
Senza necessità di motivazione, trova applicazione anche l’articolo 72, comma 11, del d.l. 112/2008, che prevede la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro del personale dipendente a decorrere dal raggiungimento dei requisiti contributivi di cui all’articolo 24, comma 20, del citato d.l. 201/2011.
Tempistica di assorbimento delle eccedenze
Dalla tempistica definita potrebbe rivelarsi sufficiente il ricorso al pensionamento ordinario che deve essere sempre preferito rispetto allo strumento del prepensionamento.
Le posizioni dichiarate eccedentarie non possono essere ripristinate nella dotazione organica di ciascuna amministrazione (art. 2, comma 3, del d.l. 101/2013).
Inoltre, le cessazioni disposte per prepensionamento, limitatamente al periodo di tempo necessario al raggiungimento dei requisiti previsti dall’articolo 24 del d.l. 201/2011, non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over (ex art. 14, comma 7, del d.l. 95/2012).
Trascorsi novanta giorni dall’informativa data alle organizzazioni sindacali, l’amministrazione che non assorbe le eccedenze con il pensionamento ordinario o con il prepensionamento o con le altre modalità previste dall’articolo 33 del d.lgs. 165/2001 dovrà collocare in disponibilità il personale. Dalla data di collocamento in disponibilità restano sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e il lavoratore ha diritto ad un’indennità pari all’80% dello stipendio e dell’indennità integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi.
I periodi di godimento dell’indennità sono riconosciuti ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa.
È riconosciuto altresì il diritto all’assegno per il nucleo familiare.
Alla scadenza dei 24 mesi interverrà l’estinzione del rapporto di lavoro.
Vincoli per il ricorso al prepensionamento
L’applicazione, fino al 31 dicembre 2016, del prepensionamento è condizionata da una serie di vincoli per la salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica.
In particolare:
le amministrazioni che dichiarano eccedenza di personale non potranno ripristinare i posti soppressi nella dotazione organica. Dalla riduzione di quest’ultima deve scaturire una diminuzione strutturale della spesa di personale;
i prepensionamenti non possono essere conteggiati nell’immediato come risparmi utili ai fini del calcolo del budget da destinare a eventuali assunzioni;
non sono consentite assunzioni, né di vincitori di concorso né di idonei, finché non è riassorbito il personale eccedentario nelle aree/categorie nelle quali è dichiarata l’eccedenza e non si sono create ulteriori vacanze in relazione al pensionamento ordinario.
In conclusione, il ricorso al prepensionamento è consentito solo nei casi di dichiarazione di soprannumerarietà ed eccedenza e nel limite massimo delle posizioni individuate in esubero da parte delle p.a.
Gli enti, attraverso l’utilizzo del prepensionamento, devono realizzare riduzioni strutturali della spesa del personale, che potranno essere garantite e certificate solo dalla coerenza delle scelte operate dagli stessi enti anche nel medio periodo.
Sarà cura degli organi di controllo competenti per ciascuna amministrazione (collegio dei revisori, Corte dei conti) verificare che la misura adottata realizzi gli obiettivi predetti, favorendo anche un riequilibrio del bilancio della stessa amministrazione.
Le amministrazioni avranno cura di fornire ai suddetti organi di controllo informazioni complete sulle misure adottate. Tali misure dovranno essere accompagnate da una certificazione di conformità ai vincoli previsti dalla normativa vigente e agli obiettivi di riduzione di spesa perseguiti.
La predetta certificazione, sottoscritta dal dirigente responsabile in ragione dell’assetto organizzativo dell’ente, dovrà accompagnare la documentazione inoltrata all’Inps per la liquidazione dei prepensionamenti.
Le sedi territoriali dell’Inps, anche sulla base della predetta certificazione di conformità delle delibere di prepensionamento, procederanno alla liquidazione dei trattamenti pensionistici dandone contestuale comunicazione alla Direzione centrale Previdenza/Pensioni.