Dlgs. n. 118/11
di Calogero Di Liberto
È stato pubblicato sulla G. U., n. 172/11 il Dlgs. n. 118/11, entrato in vigore il 10 agosto, concernente “Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della Legge 5 maggio 2009, n. 42”, che ha introdotto un sistema di misure e strumenti per l’ armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, Enti locali e dei loro organismi.
entrato in vigore il 10 agosto 2011.
Le disposizione contenute negli articoli 1-18 di seguito commentate dovranno essere applicate dalle Regioni, Enti locali e dai loro organismi strumentali a partire dall’esercizio 2014.
Gli enti che parteciperanno alla fase di sperimentazione, i quali saranno indicati con DPCM entro il 7 Gennaio 2012, dovranno applicare le suddette disposizioni a partire dall’esercizio 2012 (ex artt. 36 e 38).
Art. 1 – Oggetto e ambito di applicazione
Il comma 2 ha disposto che le Regioni dovranno, con Legge, adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni contenute nel Decreto entro giugno 2012(sei mesi dall’entrata in vigore dei decreti legislativi disposti dall’articolo 36, comma 5, dello stesso Decreto).
Il comma 3 ha disposto che i principi, gli schemi contabili e di bilancio contenuti nel Titolo I dovranno essere adottati dalle Regioni, dagli Enti locali e dagli Enti e organismi strumentali, ad esclusione degli Enti del settore sanitario, per i quali dovranno applicarsi le disposizioni contenute nel Titolo II del Decreto in commento.
Art.2 – Adozione di sistemi contabili omogenei
Il commi 1 ha imposto alle Regioni e Enti locali (comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni) di affiancare, al sistema di contabilità finanziaria, un sistema di contabilità economico-patrimoniale, in maniera tale da garantire una rilevazione unitaria di entrambi i profili gestionali.
Il comma 2 ha esteso l’obbligo di adozione del sistema di contabilità economico-patrimoniale anche per gli enti strumentali a Regioni ed Enti locali.
Il comma 3 ha disposto che le aziende speciali, le istituzioni e gli Enti strumentali degli Enti Locali devono adottare lo stesso sistema contabile adottato dall’Amministrazione alla quale appartengono.
Il comma 4, in attuazione dell’art. 42 della Legge n. 196/09, ha previsto una graduale estensione della disciplina prevista per la gestione del bilancio dello Stato e per il potenziamento del bilancio di cassa.
Art. 3 – Principi contabili generali e applicati
Il comma 1 ha stabilito che le Regioni, gli Enti locali, le aziende speciali e gli Enti strumentali dovranno conformare la loro gestione ai principi contabili generali, contenuti nell’all. 1 del Decreto in commento, recante “Principi generali o postulati”.
L’all. A contiene fornito l’ elenco dei principi contabili generali.
Il comma 3 ha ricordato che Enti strumentali delle Regioni e degli Enti locali, che adottano un sistema di contabilità economico-patrimoniale, oltre ai principi contabili di cui all’all. 1 del Decreto in commento, devano applicare anche i principi del codice civile.
Art. 4 – Piano dei conti integrato
Il comma 1 ha introdotto in capo alle Regioni, agli Enti locali, alle aziende speciali e agli Enti strumentali l’obbligo di adottare un “comune piano dei conti integrato definito con le modalità di cui all’art. 36, comma 5,” del Decreto in commento, al fine di consentire il consolidamento dei conti pubblici, da un lato, e un allineamento degli stessi al Sistema europeo dei conti nazionali.
Il comma 2 ha specificato il contenuto del Piano integrato dei conti, indicando che esso si compone delle unità elementari del bilancio finanziario e del conto economico-patrimoniale.
Inoltre, ha previsto che lo stesso ha la funzione di consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali, quindi, di avere un quadro complessivo sufficientemente chiaro della gestione dell’intero sistema che fa capo all’Ente.
Il comma 4 ha previsto la possibilità che ciascun piano dei conti degli Enti possa essere articolato tenendo conto delle specificità dell’attività svolta, ma sempre in modo tale che ciascuna voce possa essere ricondotta alla relativa aggregazione prevista dal piano dei conti integrato comune.
Il comma 5 ha sancito la crucialità del piano dei conti integrato comune, stabilendo che esso costituisce il quadro di riferimento per la redazione dei documenti contabili delle P.A..
Il comma 6 ha previsto che gli Enti, soggetti all’obbligo di adottare un comune piano dei conti integrato, dovranno allegare al bilancio di previsione annuale un documento nel quale le previsioni del bilancio siano articolate secondo la struttura prevista per il piano dei conti integrato.
Il comma 7 ha stabilito che la nota integrativa al rendiconto debba essere accompagnata da un allegato che esponga i risultati corrispondenti, articolandoli secondo la struttura del piano dei conti integrato, al fine di supportare l’analisi degli scostamenti rispetto alle previsioni.
Art. 5 – Definizione della transazione elementare
Il comma 1 ha definito le transazioni elementari come i singoli atti gestionali.
Il comma 2 ha disposto che ad ogni transazione elementare sia attribuita una codifica tale da consentire la tracciabilità delle relative operazioni contabili.
Al comma 3 è disposto l’obbligo per gli Enti, soggetti alla redazione del piano dei conti integrato, di organizzare il proprio sistema contabile in modo tale da evitare che vi siano transazioni che non abbiano una codifica completa che ne consenta l’identificazione.
Art. 6 – Struttura della codifica della transazione elementare
Tale disposizione ha previsto che le modifiche e le integrazioni alla struttura della codifica delle transazioni elementari dovranno essere apportate con Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.
Art. 7 – Modalità di codificazione delle transazioni elementari
Le Regioni, gli Enti locali, le aziende speciali e gli enti strumentali dovranno codificare le transazioni elementari uniformandosi alle indicazioni fornite dagli appositi glossari, evitando:
- di adottare il criterio della prevalenza;
- l’imputazione provvisoria di operazioni alle partite di giro/servizi per conto terzi;
- di assumere impegni sui fondi di riserva.
Art. 8 – Adeguamento SIOPE
La norma in commento ha disposto che le codifiche del SIOPE vengano adeguate secondo il piano dei conti integrato e che le eventuali successive articolazioni delle codifiche SIOPE siano sempre rese in modo tale da poterle ricondurre alle aggregazioni previste dal piano dei conti integrato.
Art. 9 – Il sistema di bilancio
Il sistema di bilancio di contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale costituisce per le Regioni, gli Enti locali, le aziende speciali, le istituzioni e gli enti strumentali lo strumento essenziale per la programmazione, previsione, gestione e rendicontazione.
Il sistema contabile adottato deve essere tale da consentire ai policy makers la completa conoscenza delle informazioni relative ai programmi futuri e quelle relative ai programmi in corso di realizzazione.
Arti. 10 – Bilanci di previsione finanziari
Il comma 1 ha confermato il carattere autorizzatorio del bilancio di previsione annuale e del bilancio di previsione pluriennale.
Il comma 2 ha ribadito la durata triennale del bilancio di previsione pluriennale, disponendone l’aggiornamento annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Il comma 3 ha stabilito che le Regioni, gli Enti locali, le aziende speciali e gli Enti strumentali dovranno allegare al proprio bilancio di previsione e di rendicontazione l’elenco dei propri enti ed organismi strumentali, mentre i rispettivi bilanci dovranno essere pubblicati e resi accessibili dal proprio sito internet, fermo restando l’obbligo di allegare al bilancio di previsione annuale il rendiconto dell’ente e il rendiconto consolidato delle sue partecipate (art. 172, comma 1, lettera b) del Dlgs. n. 267/00).
Al comma 4 è previsto che, periodicamente o comunque in sede di rendicontazione, le Regioni, gli Enti locali, le aziende speciali, le istituzioni e gli enti strumentali comunichino l’elenco delle loro partecipazioni, indicando per ciascuna il sistema contabile adottato.
Art. 11 – Schemi di Bilancio
Il comma 1 ha disposto l’obbligo in capo alle Regioni, agli Enti locali, alle aziende speciali, alle istituzioni e agli enti strumentali di adottare schemi di bilancio finanziario, economico e patrimoniale comuni con i propri enti organismi strumentali, partecipati e controllati e di adottare uno schema di bilancio consolidato comune.
Il comma 2 ha obbligato le Amministrazioni a redigere un rendiconto semplificato da destinare al cittadino, predisposto sulla basa di apposito schema, che esponga in maniera sintetica i dati di bilancio, evidenziando le risorse umane e strumentali destinate a ciascun obiettivo, i relativi risultati conseguiti e l’eventuale scostamento tra costi standard e costi effettivi.
Tale schema di bilancio dovrà essere approvato ”su proposta dei Ministro dell’economia e delle finanze, del Ministro per le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro per le politiche europee, di concerto con il Ministro dell’interno, con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e con gli altri Ministri volta a volta competenti nelle materie oggetto di tali decreti”.
Il comma 3 ha disposto che i comuni schemi di bilancio finanziari, economici e patrimoniali quelli del bilancio consolidato e le metodologie relative alla costruzione di un sistema di indicatori di risultato saranno definiti con successivi decreti attuativi.
Art. 12 – Omogeneità della classificazione delle spese
La norma in commento ha stabilito che nello schema di bilancio la spesa sia articolato per missioni e programmi, in modo tale da evidenziare le finalità della spesa, al fine di consentire il benchmarcking, ovvero la comparabilità dei dati di bilancio tra enti omogenei.
Art. 13 – Definizione del contenuto di missione e programma
Il comma 1, ricordando che la rappresentazione della spesa per missioni e programmi costituisce un principio contabile di cui all’All. 1, ha definito le missioni come “l’aggregato che rappresenta le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle Amministrazioni” e i programmi come “la rappresentazione degli aggregati omogenei delle attività finalizzate a perseguire gli obiettivi definiti nelle missioni”.
Il comma 2 ha disposto che i programmi costituiscono l’unità di voto della spesa.
Art. 14 – Criteri per la specificazione e classificazione delle spese
Il comma 1 ha disposto che nei documenti contabili di previsione e rendicontazione le spese dovranno essere ripartite in missioni, programmi e titoli, che costituiscono un’articolazione dei programmi.
A seconda della natura economica della spesa, a cui si riferiscono i Titoli, questi saranno ripartiti in capitoli e articoli.
Attraverso i capitoli e gli articoli si dovrà consentire il raccordo con il livello minimo dell’articolazione che sarà prevista per il piano dei conti integrato.
Al comma 2 ha previsto che l’attuazione di ciascun programma sarà attribuita direttamente ad un centro di responsabilità.
Al comma 3 è disposto che le Amministrazioni dovranno allegare al bilancio consuntivo un quadro sintetico di rappresentazione dei costi sostenuti, limitatamente alle funzioni relative ai livelli essenziali dei diritti civili e alle funzioni relative alla legislazione elettorale.
Art. 15 – Criteri per la specificazione e la classificazione delle entrate
La disposizione in commento ha classificato le entrate per titoli, tipologie, categorie e capitoli.
Il comma 1 ha riportato la classificazione delle entrate degli schemi di bilancio finanziario la quale si articola in titoli, tipologie e categorie.
I titoli individuano la fonte, mentre le tipologie ne identificano la natura e le categorie si riferiscono all’oggetto.
Il comma 2 ha indicato i capitoli, eventualmente anche suddivisi in articoli, quali unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.
Art. 16 – Flessibilità degli stanziamenti di bilancio
La disposizione in commento ha previsto l’autorizzazione di alcune particolari forme di variazione degli stanziamenti, anche in termini di riqualificazione, al fine di favorire un migliore utilizzo delle risorse pubbliche.
La norma ha legittimato le Regioni, gli Enti locali, le aziende speciali e gli enti strumentali a attuare variazioni:
a)compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi, limitatamente alle spese per il personale conseguenti a provvedimenti di trasferimento del personale all’interno dell’amministrazione;
b)tra le dotazioni finanziarie rimodulabili, interne a ciascun programma ovvero rimodulazioni compensative tra programmi di diverse missioni.
Art. 17 – Tassonomia per gli enti in contabilità civilistica
Il comma 1 ha disposto l’obbligo per gli Enti strumentali di redigere un budget economico.
Il comma 2 ha introdotto l’obbligo solo per gli organismi strumentali indicati nell’elenco ISTAT (ex art. 1, comma 3, Legge n. 196/09), di riclassificare i propri dati contabili di cassa attraverso la rilevazione SIOPE (sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici) al fine di consentire il consolidamento dei propri dati contabili finanziari con quelli delle altre Amministrazioni.
I comma 3 e 4 hanno disposto che gli organismi strumentali dovranno elaborare un prospetto di ripartizione della propria spesa per missioni e programmi che dovrà essere accompagnata da una classificazione secondo la nomenclatura COFOG (Classification of the Functions of Government – una classificazione delle funzioni di governo, articolata su tre livelli gerarchici: Divisioni, Gruppi e Classi).
Tale prospetto dovrà essere allegato al budget e al bilancio di esercizio, in coerenza con la riclassificazione operata con la rilevazione SIOPE.
Secondo quanto previsto dal comma 5 nella relazione sulla gestione si dovranno specificare le attività riferite a ciascun programma di spesa.
Il comma 6 ha disposto che la vigilanza sull’attuazione delle disposizioni contenute nella norma in commento sarà affidata agli organi interni di controllo, i quali dovranno attestarne l’avvenuto adempimento nella relazione di cui all’art. 2429 c.c. ,[ “Il collegio sindacale deve riferire all’assemblea sui risultati dell’esercizio sociale e sull’attività svolta nell’adempimento dei propri doveri, e fare le osservazioni e le proposte in ordine al bilancio e alla sua approvazione, con particolare riferimento all’esercizio della deroga di cui all’articolo 2423, quarto comma”].
Art. 18 – Termini di approvazione dei bilanci
Il comma 1 ha che i bilanci di previsione o il budget economico dovranno essere approvati entro il 31 dicembre dell’anno precedente, il rendiconto o il bilancio di esercizio dovrà essere approvato entro il 30 aprile dell’anno successivo e il bilancio consolidato dovrà essere approvato entro il 30 giugno dell’anno successivo.
Il comma 2 ha previsto che Regioni, Enti locali e gli organismi strumentali trasmettano i loro bilanci preventivi, le relative variazioni ed i loro bilanci consuntivi alla Banca dati unitaria delle P.A. secondo gli schemi definiti con Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze e secondo le specifiche procedure previste dall’art. 13, comma 3, della Legge n. 196/09. Schemi di bilancio standardizzati e omogenei assicureranno l’effettiva comparabilità delle informazioni tra i diversi Enti territoriali.
Art. 36 – Sperimentazione
Il comma 1 ha previsto un periodo di sperimentazione della durata di due anni per l’attuazione delle disposizioni contenute negli artt. 1-18 del Decreto, che decorrerà a partire dall’esercizio 2012.
Il comma 2 ha disciplinato la tempistica e le procedure della sperimentazione, specificandone ciascuno step.
In particolare, è stato disposto che entro l’8 dicembre 2011 (120 giorni dall’entrata del Decreto in esame dovrà essere emanato un Dpcm che definisca:
– le modalità della sperimentazione;
– i principi contabili generali applicati di cui all’art. 3 del presente Decreto;
– il livello minimo di articolazione dei piano dei conti integrato comune e del piano dei conti integrato di ciascun comparto;
– la codifica della transazione elementare;
– gli schemi di bilancio;
– i criteri di individuazione dei Programmi sottostanti le Missioni;
– le metodologie comuni ai vari Enti per la costruzione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio e le modalità di attuazione della classificazione per missioni e programmi;
– nonché eventuali ulteriori modifiche e integrazioni apportate alle disposizioni concernenti il sistema contabile di quelle Amministrazioni coinvolte dalla fase sperimentale.
Secondo il principio della competenza finanziaria, le obbligazioni giuridicamente perfezionate che danno luogo ad entrate e spese per l’Ente dovranno essere imputate all’esercizio nel quale vanno in scadenza.
Inoltre, è stato ribadito che nei bilanci di previsione annuale e pluriennale gli impegni di spesa previsti hanno funzione di autorizzazione e limite.
Lo stesso comma 2 ha previsto la possibilità che per i Comuni con popolazione al di sotto dei 5000 abitanti siano sperimentati sistemi contabili e schemi di bilancio semplificati.
Durante il periodo della sperimentazione, il Ministero dell’Economia e delle Finanze dovrà trasmettere alle Camere una relazione sui risultati conseguiti al termine del primo esercizio e dovrà fare lo stesso, successivamente, ogni sei mesi.
Al termine della sperimentazione, nella relazione relativa all’ultimo semestre, il Governo dovrà fornire una valutazione dei risultati conseguiti.
Il comma 4 ha previsto che entro il 7 gennaio 2012 (150 giorni dall’entrata in vigore del Decreto in commento) sarà approvato un Dpcm che individuerà le Amministrazioni coinvolte nella sperimentazione.
La disposizione in commento ha stabilito che i criteri generali attraverso i quali dovranno essere individuate le Amministrazioni coinvolte nella sperimentazione sono la posizione geografica e la dimensione demografica.
Il comma 5 ha previsto che, a seguito degli esiti della sperimentazione saranno approvati decreti legislativi correttivi e integrativi che dovranno definire:
– i contenuti specifici del principio della competenza finanziaria;
– i principi contabili generali;
– il livello minimo dell’articolazione del piano dei conti integrato;
– la codifica della transazione elementare;
– gli schemi di bilancio;
– i criteri di individuazione dei Programmi sottostanti le Missioni;
– le metodologie comuni ai diversi enti per la costruzione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio;
– le modalità di attuazione della classificazione per Missioni e Programmi;
– la definizione di spese rimodulabili e non rimodulabili.
Il comma 6 ha disposto che nel Dpcm che definirà le modalità della sperimentazione dovranno essere previsti dei meccanismi premianti a favore delle Amministrazioni che parteciperanno alla sperimentazione.
Articolo 37 – Disposizioni concernenti le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
La norma in commento ha disposto che le Regioni speciali e le Province autonome di Trento e di Bolzano dovranno individuare, nel rispetto delle previsioni dei rispettivi statuti, le modalità di applicazione delle disposizioni introdotte dal Decreto in commento e, in caso di inadempimento, dovranno applicarsi direttamente le disposizioni in esso contenute.