Corte dei Conti, Sez. Regionale controllo Toscana, Deliberazione n. 186/11
di Chiara Zaccagnini
Nel computo delle spese di personale dell’Ente, ai fini della riduzione della stessa, non deve essere inserita la spesa relativa al personale dell’azienda speciale assunto direttamente dalla stessa.
Questo è il principio affermato dalla Corte dei Conti nella Deliberazione in commento con la quale ha risposto ad un chiarimento avanzato dal Sindaco di un Comune circa la possibilità, per una costituenda azienda speciale per la gestione del mercato dei fiori, di assumere personale considerati i limiti stabiliti dalle norme in vigore in materia di comparto del personale degli Enti locali.
La Corte ha ribadito che la scelta operata dall’Ente di costituire un’azienda speciale rientra nell’autonomia riconosciuta agli Enti locali (Corte Costituzionale, sentenza n. 272/04, con cui è stato abrogato l’art. 113 bis Tuel in materia di affidamento di servizi privi di rilevanza economica) che, nei limiti delle previsioni della legge, sono discrezionalmente liberi di scegliere l’organizzazione preferita, di individuare l’attività rientrante nell’ambito del servizio pubblico e di scegliere lo strumento per la sua gestione, un principio riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1577/96).
Pertanto, l’ente locale può scegliere forme di organizzazione diverse dall’azienda speciale, purché giustificata da ragioni di interesse pubblico e di convenienza economica, tenendo conto dei vincoli imposti dalla normativa vigente in materia.
Il comma 6 dell’art. 114 Tuel ha stabilito che “L’ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i risultati della gestione; provvede alla copertura degli eventuali costi sociali”.
Il comma 8 ha previsto che “Ai fini di cui al comma 6 sono fondamentali i seguenti atti: a) il piano-programma, comprendente un contratto di servizio che disciplini i rapporti tra ente locale ed azienda speciale; b) i bilanci economici di previsione pluriennale ed annuale; c) il conto consuntivo; d) il bilancio di esercizio”.
La Corte ha inoltre affermato che l’azienda speciale non è soggetta ai limiti dettati dall’art. 14, comma 32, della Legge n. 122/10, di conversione del Dl. n. 78/10, il quale ha previsto limiti alla costituzione e al mantenimento di società negli Enti locali, in quanto ente strumentale del Comune, ricordando che in tal senso si era espressa anche la Sezione Lombardia con la Deliberazione n. 952/10.
Tale scelta deve essere valutata sulla base della redazione da parte dell’Ente del piano di fattibilità ed economico–finanziario pluriennale, nell’ambito del quale dovranno essere considerate le risorse necessarie per lo svolgimento dell’attività, sia dal punto di vista degli investimenti che della copertura, anche alla luce dei vincoli imposti agli enti dal patto di stabilità interno.
Nel caso in cui l’Ente dovesse far ricorso a finanziamenti esterni, dovranno essere considerati inoltre l’impatto a carico del bilancio dell’ente e le effettive possibilità di copertura, sia in termini di competenza, sia in relazione al fabbisogno di cassa.
Il piano finanziario dovrà inoltre valutare l’equilibrio economico della gestione iniziale e quello prospettico, ponendo particolare attenzione alle effettive risorse acquisibili in conto esercizio a favore del conto economico dell’azienda e, del pari, ai costi sostenibili al fine del mantenimento dell’equilibrio economico nel tempo.
Pertanto, con riferimento al caso di specie, la costituenda azienda speciale dovrà disporre delle risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie per assicurare l’equilibrata gestione dei servizi in termini di efficienza, efficacia ed economicità, e le politiche del personale dovranno risultare coerenti con i contenuti del piano economico finanziario pluriennale di cui sopra.
Per quanto riguarda la possibilità per l’azienda di assumere personale e l’eventuale incidenza di tali assunzioni sul computo della relativa spesa, la Corte ha evidenziato che tale incidenza deve essere valutata alla luce della disciplina dettata dall’art. 76 della Legge n. 133/08, nella parte in cui ha integrato l’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06, (recentemente sostituito dall’art. 14, comma 7, della Legge n. 122/10) che ha previsto espressamente l’inclusione tra le spese di personale (comma 557-bis) di quella derivante da tutti i soggetti utilizzati senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente.
Il novellato art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06 ha stabilito che “ai fini dell’applicazione del comma 557, costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’ente”.
Secondo la Corte tale disposizione fa espresso riferimento al solo personale per il quale permane il rapporto di pubblico impiego con l’Ente locale, pertanto la stessa ritiene che l’onere relativo al personale che l’azienda speciale assuma direttamente (possibilità consentita solo dopo che il Comune abbia verificato l’inesistenza al proprio interno di personale trasferibile), non sia da ricomprendere nella determinazione della spesa del comparto, rilevante ai fini del limite di cui all’art.1, comma 557, della Legge n. 296/06.
Tale interpretazione, sempre secondo la Corte, risulta confermata dall’impostazione dei questionari al bilancio e al rendiconto approvati dalla Sezione delle Autonomie che nel determinare le componenti “incluse ed escluse” dal computo ai fini della verifica del rispetto dei limiti di legge, prevede che tra le componenti da calcolare vadano ricomprese le spese per il personale utilizzato senza estinzione del rapporto di pubblico impiego in strutture e organismi variamente denominati, partecipati o comunque facenti capo all’Ente (compresi i consorzi, comunità montane e unioni di comuni), senza alcun riferimento espresso al personale direttamente assunto da aziende o società, pur se facenti capo all’Ente locale.
La Corte ha infine affermato “l’inesistenza di una normativa ad hoc che espressamente imponga l’inclusione a carico del comune delle spese di personale direttamente assunto dall’azienda speciale”.
La Corte ha quindi precisato che nel computo della spesa di personale dell’Ente, ai fini della riduzione della medesima, non vada inserita la spesa relativa al personale dell’azienda speciale assunto direttamente dalla stessa, in virtù dell’assenza di divieti espressi posti dal Legislatore.
La Corte ha infine ricordato che con la Deliberazione n. 12/11 ha ritenuto ammissibile l’estensione ad un azienda speciale, non inclusa nell’elenco ISTAT, della disciplina di cui all’art. 9 della Legge 122/10, in materia di limiti in tema di retribuzioni al personale dell’azienda stessa, ribadendo che “non appare sostenibile l’esclusione, dai destinatari delle norme contenenti vincoli e limiti finanziari, di un’azienda speciale comunale che è ente strumentale istituito dal comune per la gestione di servizi pubblici locali privi di rilevanza economica”.
L’azienda dovrà orientare la propria attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, nonché di raggiungere il pareggio di bilancio attraverso l’equilibrio tra costi e ricavi, compresi quelli relativi alla dotazione organica di cui dispone, applicando inoltre le norme dettate per la trasparenza in materia di selezione del personale.