Corte dei Conti, Sezioni Riunite controllo, Deliberazione n. 27/11
di Federica Caponi
Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti hanno emanato la Deliberazione n. 27 del 12 maggio 2011, con cui hanno chiarito alcune problematiche applicative connesse al comma 9 dell’art. 14 del Dl. n. 78/10, inerenti l’incidenza della spesa di personale su quella di parte corrente.
Alle Sezioni Riunite si erano rivolti i magistrati contabili delle Marche (Deliberazione n. 1/11) che avevano chiesto precisazioni sulle seguenti questioni:
– quale è il significato da attribuire all’espressione “spese di personale” da considerare ai fini del calcolo dell’incidenza percentuale;
– se tale rapporto percentuale si sostanzi in un calcolo da riferirsi agli stanziamenti in termini di competenza oppure ai pagamenti in termini di cassa ovvero agli impegni definitivi desunti dal rendiconto e, quindi, a quali documenti (bilancio di previsione, rendiconto della gestione o altro) occorre fare riferimento per il calcolo dell’incidenza percentuale di spesa;
– se l’espressione – oneri derivanti dai – “rinnovi contrattuali” di cui all’art. 1 comma 557, della Legge n. 296/06, come modificato dal citato Dl. n. 78/10, debba essere intesa come riferita ai rinnovi dei soli contratti collettivi nazionali ovvero anche ai rinnovi dei contratti integrativi decentrati, stipulati a seguito e in attuazione dei contratti nazionali (rinnovati).
L’art. 14, comma 9, del Dl. n. 78/10 ha introdotto il divieto di procedere ad assunzioni a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale da parte degli Enti nei quali l’incidenza della spesa di personale sia pari o superiore al 40% delle spese correnti, novellando l’art. 76, comma 7 del Dl. n. 112/08 che prevedeva il limite del 50%.
La Corte dei conti delle Marche ha infatti ricordato che non esiste una definizione legislativa generale di “spese di personale”, anzi il Tuel impiega due diverse locuzioni, “spesa/e di personale” (artt. 91, 163 e 229) e “spesa per il personale” (art. 259), senza fornirne alcuna definizione.
La Sezione delle Autonomie nella Deliberazione n. 16/09, in merito all’art. 1, comma 557, della Legge n. 296/06, ha affermato che “nel quadro complessivo delle disposizioni in materia, e della ratio ad esse sottesa, non sembra corretto definire la categoria contabile della «spesa per il personale», in termini puramente formali e nominalistici, riconducendo, cioè, ad essa qualsivoglia somma pagata al dipendente. Piuttosto occorre far riferimento sia alla natura della specifica voce di spesa, sia all’impatto che può avere sulla gestione finanziaria dell’ente, nella richiamata prospettiva.”
Un’indicazione di una nozione generale contabile di “spesa di personale” è contenuta nell’art. 2 del Dpr. n. 194/96, laddove “spesa di personale” contraddistingue il solo intervento 01.
Tale indicazione regolamentare potrebbe apparire utile per interpretare le disposizioni che facciano generico riferimento alle spese di personale, almeno nei casi in cui non vi sia una norma che disponga diversamente (quale ad esempio il comma 557-bis, art. 1, Finanziaria 2007).
Se così fosse, anche l’interpretazione del novellato comma 7, del citato art. 76 potrebbe seguire tale criterio e, pertanto, essere riferita alle somme indicate nel solo intervento 01.
E’ proprio su tale questione che si sono formate tesi interpretative diverse:
– una sostiene che dovremmo sempre far riferimento alle spese di personale determinate ai sensi del citato comma 557. Certo è che tale disposizione appare porre non una nozione generale, ma una nozione speciale, limitata all’interpretazione della specifica disposizione, soprattutto dopo le intervenute recenti modifiche. Infatti, l’art. 14, comma 7, del Dl. n. 78/10 sembra rendere evidente come l’elencazione delle spese, ivi prevista, valga unicamente ai fini del concetto di “spesa di personale” indicato nel medesimo comma 557;
– un’altra tesi ritiene di dover fare riferimento alla nozione di “spese di personale” contenuta nei decreti di individuazione dei parametri di deficitarietà (ai sensi dell’art. 242 del Tuel). Il Decreto del Ministero dell’Interno 24 settembre 2009 prevede che “il volume complessivo delle spese di personale a vario titolo rapportato al volume complessivo delle entrate correnti desumibili dai Titoli I, II e III superiore al 40% per i comuni inferiori a 5.000 abitanti, superiore al 39% per i comuni da 5.000 a 29.999 abitanti e superiore al 38% per i comuni oltre i 29.999 abitanti (al netto dei contributi regionali, nonché di altri enti pubblici finalizzati a finanziare spese di personale)”. Tale documento prevede inoltre che per le “spese di personale” si faccia rinvio “alle fattispecie di spesa di personale già individuate dalla Circolare n. 9/06 del Ministero dell’economia e delle finanze ed alla luce di quanto successivamente previsto dall’articolo 76, comma 1, del decreto-legge 112 del 2008”, nella sostanza cioè, viene fatto rinvio alla nozione cristallizzata dal comma 557 bis, “depurata” di alcune voci;
– un’ulteriore tesi, sostenuta dalla Sezione regionale di controllo per la Toscana (Deliberazione n. 111/10), rinvia all’elencazione di spese di personale (e correlative esclusioni) contenute nelle linee -guida per il bilancio di previsione 2010. Tale interpretazione ritiene che l’ambito delle spese da considerare “spesa di personale” debba essere la medesima presa in considerazione per il calcolo del parametro di riferimento per il divieto di assunzione, sostenendo che “la logica ispiratrice deve essere unitaria ed univoca”;
– l’ultima tesi ritiene che potrebbe farsi riferimento al criterio indicato nella Circolare n. 21/10 della Ragioneria generale dello Stato, laddove richiede di indicare il “valore in percentuale dell’incidenza, in termini di cassa, della spesa del personale in rapporto al totale delle spese del Titolo I del bilancio dell’Ente” e precisa che il dato richiesto è costituito dalla “percentuale, in termini di cassa, dell’incidenza delle spese del personale sul totale del Titolo I “SPESE CORRENTI” del Bilancio consuntivo degli enti, secondo le indicazioni di cui all’art. 76, comma 1, della legge 133/2008. La spesa di personale da considerare per la definizione della percentuale d’incidenza è determinata dalle spese del Titolo I del Bilancio consuntivo degli Enti, comprensive degli eventuali incrementi contrattuali, dalle integrazioni previste dall’articolo 76, comma 1, della Legge 133/2008, (spese per co.co.co, per somministrazione di lavoro, per gli ex art. 110 del T.U.E.L nonché per il personale utilizzato a qualsiasi titolo – comando od altro – nelle attività esternalizzate)”.
La questione è particolarmente importante perché individua da quali interventi (del titolo I della spesa) riportati nel bilancio degli Enti debbano trarsi gli elementi di interesse (cioè, gli importi contabilizzati nel solo intervento 01 – personale – oppure anche, e in che limiti, gli importi contabilizzati negli interventi 03 – prestazioni di servizi – e 07 – imposte e tasse).
Spesa di personale ex art. 14, comma 9, Dl. n. 78/10 dal 31 maggio 2010 al 31 dicembre 2011
Le Sezioni Riunite, per quanto riguarda la questione relativa alla definizione di “spese di personale” da considerare ai fini del calcolo dell’incidenza percentuale di cui al comma 7 dell’art. 76 del Dl. n. 112/08, hanno precisato che la manovra correttiva, rinvigorendo misure già in precedenza poste, ha stabilito limiti maggiormente stringenti, che operano sia nella direzione del controllo dell’andamento della spesa, che limitando le assunzioni, ammettendo però che le norme non sono di “agevole lettura”.
Secondo i magistrati delle Sezioni Riunite, l’accezione “spesa di personale” è suscettibile di diverse configurazioni (non a caso si parla di aggregato di ”spesa di personale”), una connessa al limite di spesa di personale (comma 557 o 562 Legge n. 296/06), l’altra relativa al limite posto alle assunzioni (art. 14, comma 9, Dl. n. 78/10).
Il Dpcm. mai approvato, che doveva definire parametri e criteri di virtuosità per rendere operativo lo specifico obbligo degli Enti locali di riduzione dell’incidenza delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, avrebbe potuto stabilire condizioni utili a calibrare più accuratamente gli effetti della misura, tenendo conto della specificità della situazione degli Enti.
Il Legislatore non si è preoccupato di fornire una definizione univoca e chiara di quali voci concorrono a definire l’aggregato “spesa di personale”.
Il vincolo di cui al citato comma 9 non prevede in via diretta un obbligo di riduzione della spesa, ma tale risultato consegue naturalmente all’operare di un limite di natura strutturale all’incremento della consistenza di personale, che è variabile diretta della spesa.
Il rispetto di precise percentuali di incidenza, tra spese di personale e spese correnti, trova sanzione nel divieto, in caso di superamento del limite del 40%, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo.
In caso di percentuali inferiori, invece, è possibile procedere ad assunzioni per turn over (entro un determinato limite).
La Corte ha chiarito che per quanto riguarda la verifica del rispetto di tali limite, potrebbe non essere appropriato il riferimento al solo intervento I della spesa corrente, perché sembrerebbe necessario “scandagliare il bilancio secondo criteri che possono prescindere dall’imputazione formale e che attengono all’effettiva qualità della spesa”.
Inoltre, non sembrerebbe corretto neppure far riferimento esclusivamente a elementi tratti dal bilancio dell’Ente, in quanto tale documento non tiene conto dei diversi modelli organizzativi e dei processi di esternalizzazione.
Per questo motivo, secondo la Corte, è necessario considerare “una nozione di spesa di personale più articolata rispetto al relativo intervento inserito al titolo I del bilancio”.
Può quindi risultare utile un riferimento alla disciplina di cui al comma 557 (o 562) della Finanziaria 2007 e considerare spese di personale quelle sostenute per:
– i dipendenti a tempo indeterminato e determinato;
– i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa;
– la somministrazione di lavoro;
– il personale assunto ex art. 110 del Tuel;
– tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente,
ma per la quantificazione della voce “spesa di personale” ex comma 9 dell’art. 14, devono esserne considerate altre, in quanto dovrebbe essere utilizzata una nozione di spesa del personale estesa a tutte le possibili componenti di tale costo.
Per la verifica del rapporto tra la spesa corrente e quella di personale appare maggiormente coerente prendere in considerazione “la spesa di personale nel suo complesso”, comprendendo alcune voci che devono rimanere escluse nella determinazione dell’aggregato da considerare per il confronto in serie storica.
Tale verifica deve essere effettuata considerando “l’aggregato spese di personale al lordo di tutte le voci escluse”, cioè può essere direttamente riferito a quello già impiegato per l’applicazione del comma 557, includendo le voci escluse, in quanto il dato considerato ai fini del comma 557 è più basso rispetto a quanto l’Ente spenda effettivamente per il personale.
Certo il dato richiesto dalla Corte dei Conti in merito alla spesa di personale è comunque quello calcolato ai fini del rispetto del comma 557 della Finanziaria 2007.
Parametro della competenza e rendiconto della gestione
La Corte ha chiarito che non deve farsi riferimento al parametro della cassa, perché potrebbe risultare non affidabile in ragione del fisiologico scarto temporale fra impegno e pagamento, ma a quello della competenza.
E’ necessario quindi che gli Enti facciano riferimento a un dato di maggiore affidabilità, quale quello desumibile dalla gestione della competenza e assumere a riferimento il dato di competenza relativo all’anno precedente, in quanto sia in termini di spesa del personale, che di spesa corrente è desumibile un dato che deriva dall’effettiva gestione del bilancio.
Tale dato potrà essere desunto non solo dal rendiconto approvato ma anche dallo schema di rendiconto predisposto dagli uffici o quello approvato dalla giunta, nel caso in cui la verifica del rispetto del vincolo posto dal comma 9 dell’art. 14 debba essere effettuata in un momento in cui il rendiconto non sia stato ancora approvato.
Dovere attendere quasi la metà dell’anno per effettuare le assunzioni potrebbe comportare ulteriori difficoltà alla gestione degli Enti, per cui è necessario che, ferma restando la necessità di riferire il parametro ai dati di rendiconto, “in caso di specifiche e motivate esigenze, è anche ammissibile che, in attesa dell’approvazione del documento ufficiale, si possa fare riferimento a documenti che hanno un minore crisma di ufficialità quali lo schema di rendiconto predisposto dagli uffici o quello approvato dalla giunta”.
Rinnovi contrattuali
La Corte dei conti della Marche aveva chiesto alle Sezioni Riunite di chiarire anche se l’espressione “oneri derivanti dai rinnovi contrattuali”, di cui all’art. 1 comma 557, della Legge n. 296/06, come modificato dall’art. 14, comma 7 del Dl. n. 78/10, debba essere intesa come riferita ai contratti collettivi nazionali, ovvero anche ai rinnovi dei contratti decentrati integrativi, stipulati nel rispetto di quanto previsto dai Ccnl.
I magistrati contabili delle Marche hanno sostenuto che dovrebbero escludersi dal novero delle spese tutti i rinnovi contrattuali, indipendentemente dalla loro natura.
Per l’applicazione del limite introdotto dal comma 557 viene infatti effettuata una disamina delle componenti di spesa di personale da considerare o da escludere ai fini dell’attuazione di tale misura di contenimento che agisce sulla serie storica, ponendo a raffronto analoghe componenti di spesa nei due esercizi di riferimento.
Nel sistema delineato dal comma 557 viene effettuato un controllo della dinamica della spesa di personale che deve essere sottoposta ad interventi affidati all’autonoma determinazione degli Enti, ma che comportino in ogni caso l’effetto della sua riduzione nel tempo.
Per eseguire questa verifica sono state elencate le componenti che devono essere considerate per effettuare il raffronto tra esercizi e quelle che devono essere escluse.
A differenza di altre, l’esclusione della componente dei rinnovi dei contratti collettivi deriva direttamente dal comma 557, che intende la spesa di personale al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’Irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali.
La Corte ha precisato che ai fini della verifica ai sensi del comma 557, operando il confronto tra esercizi e escludendo in entrambi gli effetti dei rinnovi contrattuali si eliminano turbative all’andamento della serie storica.
Le risorse destinate alla contrattazione integrativa, per le quali è previsto un tetto massimo fissato dalla contrattazione nazionale espresso in quote di monte salari, vanno considerate alla stregua dei rinnovi contrattuali (rinnovi espressamente previsti dal Ccnl.).
Le risorse aggiuntive che invece sono conseguenti a scelte di politica del personale effettuate dagli Enti (art. 15, comma 5, ma anche comma 2) non possono essere escluse dal raffronto, anche in considerazione che la novella al comma 557 prevede espressamente tra le azioni prioritarie, da attuare al fine di ridurre la spesa complessiva per il personale, quella di diminuire le spese per la contrattazione integrativa.
Pertanto, ai fini della verifica di cui al comma 9 dell’art. 14, devono essere considerate anche le spese di personale derivanti dalla contrattazione integrativa.
I giudici hanno infine richiamato gli Enti a un’attenta politica delle esternalizzazioni, ritenendo che la spesa di personale da considerare non sia solo quella evidenziata dal bilancio dell’Ente, ma debba tener conto anche della spesa del personale impiegato in organismi esterni, nel caso in cui non vi sia stata l’estinzione del rapporto di pubblico impiego.