Corte Costituzionale, Sentenza n. 207 del 7 giugno 2010
di Federica Caponi
Il comma 5-bis dell’art. 71 del Dl. n. 112/08, che dispone che le visite fiscali sul personale dipendente delle P.A. rientrano tra i compiti istituzionali del servizio sanitario nazionale e che i relativi oneri sono a carico delle aziende sanitarie, non è materia di esclusiva competenza statale, ma concorrente e il comma 5-ter, che vincola una quota delle risorse per il finanziamento del servizio sanitario nazionale, destinandole a sostenere il costo di una prestazione contrasta con l’art. 119 Cost., ledendo l’autonomia finanziaria delle Regioni e tali disposizioni sono pertanto costituzionalmente illegittime.
Nonostante l’autoqualificazione compiuta dal Legislatore statale (tra l’altro anche di recente) con l’art. 74, comma 1, del Dlgs. n. 150/09, la disciplina relativa alle visite fiscali in caso di assenza per malattia non è riconducibile alla materia della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, attribuita dall’art. 117, comma 2, lett. m), Cost., alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ma attiene alla materia concorrente della “tutela della salute” (ex art. 117, comma 3, Cost).
Questa l’importante pronuncia della Corte Costituzionale, che con la sentenza in commento ha accolto il ricorso presentato dalla Regione Toscana, che aveva sollevato, tra le altre, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 23, lett. e), del Dl. n. 78/09 nella parte in cui aveva aggiunto all’art. 71 del Dl. n. 112/08 il comma 5-bis e 5-ter.
Tali disposizioni stabilivano che “gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia effettuati dalle aziende sanitarie locali su richiesta delle Amministrazioni pubbliche interessati e rientrano nei compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale; conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle aziende sanitarie locali” e che “a decorrere dall’anno 2010 in sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale è individuata una quota di finanziamento destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le regioni tenendo conto del numero dei dipendenti pubblici presenti nei rispettivi territori; gli accertamenti di cui al medesimo comma 5-bis sono effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale scopo”.
La Regione che ha sollevato questione di legittimità costituzionale ha sostenuto che tali disposizioni, cosi come formulate, obbligano le Regioni a sostenere, per il tramite del fondo sanitario, l’onere delle visite fiscali ai dipendenti assenti dal servizio per malattia.
Se è vero che gli accertamenti medico-legali effettuati dalle Aziende sanitarie rientrano nei compiti istituzionali del Servizio Sanitario, ciò non comporta la conseguenza che le relative prestazioni siano effettuate a titolo gratuito.
La ricorrente ha ricordato che, nell’esercizio delle proprie competenze in materia di tutela della salute ed organizzazione del servizio sanitario regionale, nel 2005, aveva emanato una delibera di Giunta (n. 622/05) in base alla quale le visite fiscali richieste dai datori di lavoro pubblici per i propri dipendenti assenti per malattia venivano poste a carico dell’Amministrazione richiedente, trattandosi di certificazioni mediche da effettuare non nell’interesse del lavoratore, ma del datore di lavoro per accertare la legittimità dell’assenza del dipendente.
Tale delibera è stata oggetto di impugnazione dall’Amministrazione statale sulla base del presupposto che per il datore di lavoro P.A. il servizio di visita fiscale fosse gratuito in quanto prestazione rientrante nei livelli essenziali di assistenza (Lea) dovuti al lavoratore.
Il Tar Toscana e il Consiglio di Stato (Sez. V, Sent. n. 5690/08) hanno riconosciuto la legittimità dell’operato della Regione, rilevando che le suddette visite “si sostanziano in un momento procedimentale tecnico volto a tutelare un interesse specifico dell’Amministrazione istante ed il loro espletamento non risponde, quindi, all’interesse diffuso della salute collettiva. Pertanto la visita fiscale disposta nell’interesse dell’Amministrazione non integra un Lea”.
Secondo la Regione quindi le norme impugnate vanificherebbero la legittima scelta organizzativa regionale, imponendo la gratuità delle visite fiscali e il relativo onere verrebbe a ricadere sulle aziende sanitarie e, quindi, sul fondo sanitario regionale.
La Corte Costituzionale ha ritenuto la questione fondata.
I Giudici hanno preliminarmente ricordato che il Legislatore statale nell’ultimo biennio è intervenuto ripetutamente in tema di assenze per malattia dei dipendenti pubblici.
In un primo momento, l’art. 71, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008, ha previsto che l’Amministrazione deve disporre il controllo in ordine alla sussistenza della malattia del dipendente anche nel caso di assenza di un solo giorno.
Successivamente, l’art. 17, comma 23, lett. e), del Dl. n. 78/09 ha modificato il citato art. 71 aggiungendovi i commi 5-bis e 5-ter e abrogando il citato comma 3.
Tale ultima disposizione è stata poi trasfusa, ad opera dell’art. 69 del Dlgs. n. 150/09, nell’art. 55-septies, comma 5, del Dlgs. n. 165/01.
L’art. 74 del citato Dlgs. n. 150/09 ha qualificato numerose norme, tra cui l’art. 69 come espressione della potestà legislativa esclusiva attribuita allo Stato dall’art. 117, comma 2, lett. l) ed m), della Costituzione.
La Corte Costituzionale ha precisato che nonostante l’autoqualificazione compiuta dal Legislatore statale la disciplina contenuta nelle norme impugnate non è riconducibile alla materia della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza.
Per individuare la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni, non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il Legislatore, ma occorre fare riferimento all’oggetto ed alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato.
La fissazione dei livelli essenziali di assistenza si identifica nella “determinazione degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni da garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale”.
Non possono pertanto essere inquadrate in tale categoria le norme sopra richiamate.
In tema di tutela della salute, la disciplina statale che determina i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale comporta una forte compressione della sfera di autonomia regionale.
Pertanto, con riferimento alle prestazioni richieste alle aziende sanitarie, la deroga alla competenza legislativa delle Regioni, in favore di quella dello Stato, è ammessa solo nei limiti necessari ad evitare che, in parti del territorio nazionale, gli utenti debbano assoggettarsi ad un regime di assistenza sanitaria inferiore, per quantità e qualità, a quello ritenuto intangibile dallo Stato.
L’accertamento medico-legale sui dipendenti pubblici assenti dal servizio per malattia è un’attività strumentale al controllo della regolarità dell’assenza del dipendente, volta principalmente alla tutela di un interesse del datore di lavoro, la quale trova solo indirettamente un collegamento con prestazioni poste a tutela della salute del lavoratore.
Inoltre, sarebbe del tutto irragionevole, qualora si volesse riconoscere tale valore agli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti per malattia, limitare tale qualificazione alla sola ipotesi delle visite fiscali richieste dalle P.A. e non a quelle richieste dai datori di lavoro privati, dato che si attribuirebbe a questo tipo di verifiche il carattere di prestazione diretta a realizzare uno standard strutturale e qualitativo tale da dover essere garantito in modo uniforme a tutti gli aventi diritto sul territorio nazionale.
Le disposizioni dei commi 5-bis e 5-ter del Dl. n. 112/08 “devono essere correttamente ricondotte alla materia di competenza legislativa concorrente della tutela della salute”, in quanto attengono ad una prestazione di tipo sanitario che si sostanzia in una diagnosi sulla salute del lavoratore e che possono determinare anche l’adozione di misure che eccedono la persona del dipendente, qualora l’accertamento evidenzi patologie che presentino rischi di contagio.
La Corte Costituzionale ha così dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 23, lett. e), del Dl. n. 78/09 nella parte in cui ha aggiunto all’art. 71 del Dl. n. 112/08 i commi 5-bis e 5-ter.