di Federica Caponi
Il Legislatore ha approvato la Legge n. 69/09, concernente “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” e il Dl. n. 78/09, concernente “Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali”, convertito in Legge dalla Legge n. 102/09.
E’ stato stabilito, da una norma del Dl. n. 78/09, che la Corte dei conti, Sez. Riunite, potrà adottare pronunce sulle questioni risolte in maniera difforme dalle Sezioni regionali di controllo, nonché sui casi che presentano problematiche di particolare rilevanza, alle quali tutte le Sezioni regionali dovranno conformarsi.
Gestione del personale (art. 22, Legge n. 69/09)
L’art. 22 della Legge n. 69/09 ha introdotto l’art. 6-bis (“Misure in materia di organizzazione e razionalizzazione della spesa per il funzionamento delle P.A.”) al Dlgs. n. 165/01.
Le P.A., tra cui gli Enti Locali, potranno “acquistare sul mercato i servizi, originariamente prodotti al proprio interno”, a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione e di adottare le necessarie misure in materia di personale e di dotazione organica.
Tale fattispecie disciplina l’ipotesi in cui le P.A. decidano di appaltare, concedere o esternalizzare a terzi la produzione o l’erogazione di propri servizi.
La norma introduce una novità rilevante, nonostante il Legislatore abbia utilizzato dei termini non del tutto corretti (gli Enti “sono autorizzati”), che potrebbe indurre a ritenere, erroneamente, che le P.A. possano avvalersi di soggetti esterni per la produzione o l’erogazione di servizi soltanto dall’entrata in vigore della Legge in commento.
Il Legislatore ha previsto espressamente che la scelta degli Enti, di appaltare o affidare in concessione uno o più servizi, abbia conseguenze sulla spesa del personale (per quanto riguarda la quantificazione del fondo incentivante) e soprattutto sulle dotazioni organiche.
E’ stato stabilito infatti che le Amministrazioni interessate da tali processi debbano provvedere al congelamento dei posti e alla temporanea riduzione dei fondi della contrattazione.
I Collegi dei Revisori dei conti e gli organi di controllo interno di tali Enti dovranno vigilare sull’applicazione della norma, dando evidenza, nei propri verbali, dei risparmi derivanti dall’adozione dei provvedimenti in materia di organizzazione e di personale, anche ai fini della valutazione del personale dirigenziale, in riferimento anche alle loro competenze organizzative, ai sensi dell’art. 5 del Dlgs. n. 286/99.
Responsabilità dirigenziale (art. 7, Legge n. 69/09)
La Legge n. 69/09, all’art. 7, ha stabilito inoltre che la mancata emanazione dei provvedimenti amministrativi entro i termini previsti dagli atti regolamentari interni costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, di cui deve essere tenuto conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato.
E’ stato introdotto anche l’art. 2-bis alla Legge n. 241/90, concernente “Conseguenze per il ritardo dell’Amministrazione nella conclusione del procedimento”.
Tale norma prevede che le P.A. e i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
Trasparenza sulle retribuzioni dei dirigenti e segretari (art. 21, Legge n. 69/09)
L’art. 21 della Legge n. 69/09 ha stabilito che ciascuna P.A. (tra cui anche gli Enti Locali), ha l’obbligo di pubblicare nel proprio sito internet le retribuzioni annuali, i curricula, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale.
Inoltre, la stessa disposizione ha stabilito che qualora nell’ambito di rapporti di lavoro, dipendente o autonomo, con le P.A. statali, Agenzie, Enti pubblici anche economici, Enti di ricerca, Università (con esclusione quindi degli Enti Locali), Società non quotate a totale o prevalente partecipazione pubblica nonché le loro controllate, sia previsto un trattamento economico onnicomprensivo superiore quello del primo Presidente della Corte di Cassazione (in violazione di quanto stabilito dall’art. 3, comma 44, Legge n. 244/07), le P.A. hanno l’obbligo di assegnare l’incarico medesimo secondo i principi di merito e trasparenza, dando adeguatamente conto, nella motivazione dell’atto di conferimento, dei requisiti di professionalità e di esperienza del soggetto in relazione alla tipologia di prestazione richiesta e alla misura del compenso attribuito.
Appare alquanto curioso che sia imposto l’obbligo del rispetto dei principi di trasparenza e di merito “nel caso in cui si affidino incarichi in violazione di una disposizione di Legge” e per importi considerevoli (superiore a € 270.000).
Assunzioni e assenza per malattia del personale (art. 17, comma 23, Dl. n. 78/09)
Il Dl. n. 78/09 ha previsto che gli Enti possano utilizzare contratti di lavoro accessorio (cioè attività lavorative di natura occasionale) rese nell’ambito di manifestazioni sportive, culturali, fieristiche o caritatevoli e di lavori di emergenza o di solidarietà, disciplinati dall’art. 70, comma 1, lett. d) del Dlgs. n. 276/03.
Il citato Decreto ha anche stabilito che gli Enti potranno stipulare, con il medesimo lavoratore, più tipologie contrattuali per periodi superiori al triennio nell’arco dell’ultimo quinquennio.
E’ stato infatti novellato il comma 3 dell’art. 36 del Dlgs. n. 165/01, prevedendo che gli Enti dovranno redigere entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di istruzioni che saranno fornite con Direttiva ministeriale, un analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utilizzate, relazione che dovrà essere trasmessa, entro il 31 gennaio di ciascun anno, al nucleo di valutazione e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica.
Al dirigente, responsabile di irregolarità nell’utilizzo del lavoro flessibile, non potrà essere erogata la retribuzione di risultato.
Il Dl. n. 78/09 ha stabilito (aggiungendo il comma 6 all’art. 36, del Dlgs. n. 165/01) che in caso di nuove assunzioni a tempo indeterminato, mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento, è riconosciuto “il diritto di precedenza” a favore del soggetto che abbia prestato attività lavorativa:
per un periodo superiore a sei mesi, con uno o più contratti a termine, per le assunzioni effettuate dall’Ente entro i successivi dodici mesi, con riferimento alle mansioni già espletate in esecuzione dei precedenti rapporti a termine;
per lo svolgimento di attività stagionali, per le assunzioni effettuate per le medesime attività;
Il diritto di precedenza può essere esercitato soltanto se il lavoratore interessato manifesti in tal senso la propria volontà entro rispettivamente sei mesi e tre mesi dalla data di cessazione del rapporto stesso e, tale diritto, si estingue entro un anno dalla data di cessazione del rapporto di lavoro.
Per quanto riguarda i lavoratori socialmente utili, gli Enti dovranno comunicare le informazioni concernenti l’utilizzo di tali lavoratori nell’ambito del rapporto informativo sopra richiamando. E’ stato infatti novellato il comma 4, del citato art. 36.
Sono state apportate modifiche anche alla disciplina in materia di assenze per malattia dei dipendenti degli Enti Locali, contenuta nell’art. 71 del Dl. n. 112/08.
Sono state abrogate le fasce orarie di reperibilità previste dal citato art. 71 (8,00-13,00 e 14,00-20,00).
Pertanto, dal 1° luglio le visite di controllo potranno essere effettuate dalle 10,00 alle 12,00 e dalle 17,00 alle 19,00, le fasce orarie previgenti all’entrata in vigore del Dl. n. 112/08.
E’ stato abrogato anche il comma 5 della stessa norma, per tanto, è stato chiarito definitivamente che la valutazione dei dipendenti deve essere effettuata esclusivamente sui risultati ottenuti in base agli obiettivi prefissati, non potendo essere collegata in alcun modo alla presenza in servizio dello stesso.
Gli effetti di tale abrogazione concernono, però, soltanto le assenze effettuate successivamente al 1° luglio 2009, la data di entrata in vigore del Decreto.
La disposizione abrogata aveva stabilito che le assenze dal servizio dei dipendenti non erano equiparate alla presenza in servizio ai fini della distribuzione delle somme dei fondi per la contrattazione integrativa.
Facevano eccezione le assenze per congedo di maternità, compresa l’interdizione anticipata dal lavoro, e per congedo di paternità, le assenze dovute alla fruizione di permessi per lutto, per citazione a testimoniare e per l’espletamento delle funzioni di giudice popolare, nonché le assenze previste dall’art. 4, comma 1, della Legge n. 53, e per i soli dipendenti portatori di handicap grave, i permessi di cui all’art. 33, comma 3, della Legge n. 104/92.
E’ stato previsto, sempre dal Dl. n. 78/09, che dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare l’assenza possa essere giustificata, oltre che mediante presentazione di certificazione medica rilasciata da struttura sanitaria pubblica, anche dalla certificazione effettuata “da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale”.
Inoltre, sono stati introdotti due nuovi commi all’art. 71, del Dl. n. 112/08:
il 5-bis, secondo cui gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia effettuati dalle Asl, su richiesta delle P.A. interessate, rientrano nei compiti istituzionali del Servizio sanitario nazionale; conseguentemente i relativi oneri restano comunque a carico delle stesse Aziende sanitarie;
il 5-ter, in base al quale a decorrere dal 2010 in sede di riparto delle risorse per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale è individuata una quota di finanziamento destinata agli scopi di cui al comma 5-bis, ripartita fra le Regioni, tenendo conto dell’incidenza sui propri territori di dipendenti pubblici. Gli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti potranno essere effettuati nei limiti delle ordinarie risorse disponibili a tale scopo.
Stabilizzazioni (art. 17, comma 10, Dl. n. 78/09)
Gli Enti Locali, nel triennio 2010-2012, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno e dei vincoli di spesa per il personale, potranno bandire concorsi:
a) per assunzioni a tempo indeterminato, con riserva di posti non superiore al 40%, per il personale che abbia maturato i requisiti per la stabilizzazione, di cui all’art. 1, comma 558, della Legge n. 296/06 (modificato dall’art. 3, comma 90, della Legge n. 244/07);
b) per titoli ed esami, valorizzando con apposito punteggio l’esperienza maturata dai soggetti sopra richiamati e da quelli già utilizzati con contratti di collaborazione [art. 3, comma 94, lett. b), Legge n. 244/07];
La Legge di conversione ha previsto la possibilità che tale percentuale sia innalzata al 50% dei posti messi a concorso per i Comuni che, allo scopo di assicurare un efficace esercizio delle funzioni e di tutti i servizi generali comunali in ambiti territoriali adeguati, costituiscano con altri Enti un’Unione di Comuni, ai sensi dell’art. 32, del Tuel, fino al raggiungimento di 20.000 abitanti.
E’ stato confermato che gli Enti inoltre nello stesso triennio potranno effettuare assunzioni, per le qualifiche per cui può essere disposta la selezione tra gli iscritti nelle liste di collocamento ed in quelle di mobilità, tra il personale “stabilizzabile” di cui alle precedenti lett. a) e b).
Ogni Ente dovrà a tal fine predisporre apposite graduatorie, previa prova di idoneità ove non già svolta all’atto dell’assunzione, che avranno efficacia fino al 31 dicembre 2012.
Per il triennio 2010-2012, tali Enti potranno destinare il 40% delle risorse finanziarie disponibili per le assunzioni dei vincitori delle procedure concorsuali bandite di cui alle precedenti lett. a) e b).
Incarichi individuali esterni (art. 22, comma 2, Legge n. 69/09)
E’ stata modificata nuovamente la disciplina del conferimento degli incarichi a soggetti esterni, contenuta nel comma 6, dell’art. 7 del Dlgs. n. 165/01.
E’ possibile prescindere dal requisito della comprovata specializzazione universitaria in caso di stipulazione di contratti “di collaborazione di natura occasionale o coordinata e continuativa”(e non più di “contratti d’opera”, restando esclusi, pertanto, i titolari di Partita Iva) per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini, albi o con soggetti che operino nel campo dell’arte, dello spettacolo o “dei mestieri artigianali o dell’attività informatica, nonché a supporto dell’attività didattica e di ricerca, per i servizi di orientamento, compreso il collocamento, e di certificazione dei contratti di lavoro di cui al Dlgs. n. 276/03, purché senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”, ferma restando la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore.
Pertanto, se da una parte sono state ampliate le tipologie di attività per cui è possibile affidare incarichi prescindendo dalla laurea, allo stesso tempo, tale deroga è stata prevista soltanto per coloro che svolgano tali attività me che non siano in possesso di Partita Iva, in quanto il rapporto di lavoro autonomo con tali professionisti non può essere inquadrato giuridicamente ne come contratto di collaborazione, ne tanto meno come prestazione occasionale.
Il rapporto tra Enti e professionisti con P.Iva sembra proprio che possa essere disciplinato esclusivamente come prestazione di servizi, quindi, Codice dei contratti pubblici, con tutte le problematiche che ne deriveranno per quelle attività che non sono previste negli all. IIA e IIB del Dlgs. n. 163/06.
Il Dl. n. 78/09 ha previsto l’obbligo per gli Enti di redigere, entro il 31 dicembre di ogni anno (sulla base di istruzioni che dovranno essere fornite con Direttiva Ministeriale), un analitico rapporto informativo sugli incarichi affidati in corso d’anno, che dovrà essere trasmesso, entro il 31 gennaio di ogni anno, al nucleo di valutazione e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica.
Al dirigente responsabile di irregolarità nell’utilizzo di tali incarichi non potrà essere erogata la retribuzione di risultato.
Proroghe delle graduatorie (art. 17, comma 19, Dl. n. 78/09)
E’ stata prorogata al 31 dicembre 2010 l’efficacia delle graduatorie dei concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato, relative alle P.A. soggette a limitazioni delle assunzioni, approvate successivamente al 30 settembre 2003, mentre la norma originaria del Dl. n. 78/09 prorogava le graduatorie approvate dopo il 1° gennaio 2004.
Risoluzione del rapporto di lavoro da parte della P.A. (art. 17, commi 35-novies e 35-decies, Dl. n. 78/09)
L’art. 17, comma 35-novies del Dl. n. 78/09, ha novellato il comma 11 dell’art. 72 del n. 112/08, già modificato dalla Legge n. 15/09.
Tale disposizione ha previsto la facoltà per le P.A., tra cui gli Enti Locali (ex art. 1, comma 2, Dlgs. n. 165/01), per gli anni 2009-2011, di risolvere unilateralmente il rapporto di lavoro e il contratto individuale, anche del personale dirigenziale, con i dipendenti che abbiano raggiunto un’anzianità massima di servizio effettivo di 40 anni, con un preavviso di 6 mesi, fermo restando quanto previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenze dei trattamenti pensionistici.
In particolare, la norma stabilisce che:
– la facoltà di risoluzione sia ammessa in ogni caso di compimento dell’anzianità contributiva pensionistica di 40 anni (a prescindere dalla sussistenza o meno di 40 anni di servizio effettivo);
– la fattispecie si applichi anche al personale dirigenziale;
– la facoltà in esame rientri nei poteri di organizzazione della P.A., ex art. 5 del Dlgs. n. 165/01;
– l’applicazione di quanto disposto anche nei confronti dei pubblici dipendenti sospesi o collocati a riposo per procedimenti penali e reintegrati in seguito a Sentenza definitiva di proscioglimento.
Il comma 35-decies contiene una norma di chiusura in favore di tutte le cessazioni dal servizio, per effetto della risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro a causa del compimento dell’anzianità massima contributiva di 40 anni, decise dalle P.A. prima del 19 marzo 2009 (data di entrata in vigore della modifica introdotta dall’art. 6, comma 3, della Legge n. 15/09), nonché i preavvisi che tali Enti abbiano disposto, sempre entro il 19 marzo 2009), in ragione del compimento dell’anzianità massima contributiva di 40 anni, e le cessazioni dal servizio che ne derivano.
Controllo della Corte dei conti [art. 1, comma 3, lett. c), Dl. n. 103/09 e art. 17, commi 30-ter, 30-quater e 30-quinquies, Dl. n. 78/09]
Le Procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge.
Le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine subito dagli Enti pubblici soltanto in caso di Sentenze irrevocabili di condanna, pronunciate nei confronti di dipendenti pubblici per reati dei Pubblici Ufficiali contro la P.A. (artt. 314–335 Codice Penale), ai sensi dell’art. 7, Legge n. 97/01.
A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione (cinque anni) è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale.
Qualunque atto istruttorio o processuale, posto in essere in violazione di tali disposizioni, salvo che sia stata già pronunciata Sentenza, anche non definitiva, entro il 5 agosto 2009 (data di entrata in vigore della Legge di conversione del Dl. n. 78/09), è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che deciderà nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta.
Il comma 30-quater ha stabilito che per quanto riguarda la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è esclusa “in ogni caso la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimità”.
Fattispecie che poco (o niente) interessa agli Enti Locali che, a seguito della modifica del Titolo V, Parte II, della Costituzione non sono più sottoposti al controllo preventivo di legittimità.