di Federica Caponi
Sono state pubblicate sulla G.U., a distanza di pochi giorni, due disposizioni legislative che hanno introdotto molte novità per gli Enti Locali, in materia di procedimento amministrativo e diritto d’accesso.
Il Legislatore ha approvato la Legge n. 69/09, concernente “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile”, pubblicata sulla G.U. n. 140 del 19 giugno 2009 ed entrata in vigore il 4 luglio, e il Dl. n. 78/09, concernente “Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali”, pubblicato sulla G.U. n. 150 del 1° luglio 2009 ed entrato in vigore il giorno stesso della pubblicazione.
Banda larga – art. 1, Legge n. 69/09
Il Governo si è impegnato a individuare un programma di interventi infrastrutturali nelle aree sottoutilizzate necessari per facilitare l’adeguamento delle reti di comunicazione elettronica pubbliche e private all’evoluzione tecnologica e alla fornitura dei servizi avanzati di informazione e di comunicazione del Paese, secondo finalità di riequilibrio socio-economico tra le aree del territorio nazionale.
La progettazione e la realizzazione di tali infrastrutture, nelle aree sottoutilizzate, potranno avvenire mediante project financing, ai sensi del Dlgs. n. 163/06.
Nell’ambito dei criteri di valutazione delle proposte o delle offerte dovrà essere indicata come prioritaria la condizione che i progetti, nelle soluzioni tecniche e di assetto imprenditoriale, contribuiscano allo sviluppo di un sistema di reti aperto alla concorrenza, nel rispetto dei principi e delle norme comunitarie.
Certezza dei tempi di conclusione del procedimento – art. 7, Legge n. 69/09
La norma ha introdotto numerose modifiche alla Legge n. 241/90.
All’art. 1 della Legge sulla trasparenza amministrativa è stato inserito l’ulteriore inciso “di imparzialità”, precisando definitivamente che “l’attività amministrativa (…) è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza”.
E’ stato novellato l’art. 2, rubricato “Conclusione del procedimento”, stabilendo che nei casi in cui disposizioni di legge, ovvero atti regolamentari interni, non prevedano un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle Amministrazioni statali e degli Enti pubblici nazionali devono concludersi entro trenta giorni.
Gli Enti Locali e le Regioni avranno un anno di tempo per adeguare i propri regolamenti.
In tali atti dovranno indicare i termini, non superiori a novanta giorni, entro i quali devranno concludersi i procedimenti di loro competenza.
Inoltre, negli stessi atti dovranno essere indicati i procedimenti che, tenendo conto della sostenibilità dei tempi, sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità, potranno concludersi in tempi superiori a novanta giorni.
I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.
I termini potranno essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’Amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre P.A.
La Legge n. 69/09 ha stabilito, inoltre, che “la mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale”.
E’ stato introdotto alla Legge n. 24/90 l’art. 2-bis, concernente “Conseguenze per il ritardo dell’Amministrazione nella conclusione del procedimento”.
Tale norma prevede che le P.A., e i soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.
Nella nozione di “soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrativa” devono essere comprese anche le società partecipate dagli Enti Locali, affidatarie di servizi pubblici locali o strumentali, ogni qual volta pongano in essere attività connesse ai servizi affidati.
Tali organismi, infatti, non sono tenuti all’applicazione della Legge n. 241/90 soltanto quando realizzino attività di diritto privato puro, fatto salvo comunque l’obbligo, per quelli che gestiscono servizi pubblici locali, di rispettare sempre le norme in materia di accesso agli atti (art. 23, Legge n. 241/90).
In mancanza, infatti, dell’attivazione di un procedimento amministrativo, non sussiste alcun obbligo della società partecipate dagli Enti di osservare le norme in materia di procedimento amministrativo (Tar Marche, Sent. n. 903/04).
La Legge n. 69/09 ha stabilito che il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti rappresenta un elemento di valutazione dei dirigenti.
Di esso deve essere tenuto conto al fine della corresponsione della retribuzione di risultato.
Le disposizioni regolamentari vigenti alla data del 4 luglio 2009 (data di entrata in vigore della Legge), che prevedono termini superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti, cesseranno di avere effetto entro un anno (termine entro cui gli Enti dovranno adeguare i propri regolamenti).
Continuano ad applicarsi le disposizioni regolamentari vigenti che prevedono termini non superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti.
Per tutti i procedimenti autorizzativi o di verifica concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici e paesaggistici restano fermi i termini stabiliti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al Dlgs. n. 42/04.
Restano ferme le disposizioni di legge e di regolamento vigenti in materia ambientale che prevedono termini diversi da quelli previsti dalla Legge n. 241/90.
Certezza dei tempi in caso di attività consultiva e valutazioni tecniche – art. 8, Legge n. 69/09
E’ stato modificato anche l’art. 16 della Legge n. 241/90, il quale disciplina i tempi di predisposizione di pareri da parte degli organi consultivi delle P.A.
La norma novellata ha stabilito che tali organi sono tenuti a rendere i pareri, ad essi obbligatoriamente richiesti, entro venti giorni (e non più quarantacinque), dal ricevimento della richiesta.
Qualora siano richiesti pareri facoltativi, tali organismi sono tenuti a dare immediata comunicazione alle Amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i venti giorni dal ricevimento della richiesta.
In caso di decorrenza del termine, senza che sia stato comunicato il parere obbligatorio o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è facoltà dell’Amministrazione richiedente procedere indipendentemente dall’espressione del parere.
In caso di decorrenza del termine, senza che sia stato comunicato il parere facoltativo o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l’Ente richiedente potrà procedere indipendentemente dall’espressione del parere.
Salvo il caso di omessa richiesta del parere, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri in tali fattispecie.
Il Legislatore ha previsto, inoltre, che i pareri richiesti debbano essere trasmessi con mezzi telematici.
Contenimento del costo delle commissioni bancarie e tempestività dei pagamenti delle P.A. – artt. 2 e 9, Dl. n. 78/09
Tutte le P.A., incluse nell’elenco Istat, dovranno adottare entro il 31 dicembre 2009, senza nuovi o maggiori oneri, le opportune misure organizzative per garantire il tempestivo pagamento delle somme dovute per somministrazioni, forniture ed appalti.
Le misure adottate dovranno essere pubblicate sul sito internet dell’Ente.
Al fine di evitare ritardi nei pagamenti e la formazione di debiti pregressi, il funzionario che adotta provvedimenti, che comportano impegni di spesa, dovrà accertare preventivamente che il programma dei conseguenti pagamenti sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica.
La violazione di tale obbligo comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa.
Qualora lo stanziamento di bilancio, per ragioni sopravvenute, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’Ente dovrà adottare le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, per evitare la formazione di debiti pregressi.
Dal 1° novembre 2009, la data di valuta a favore del beneficiario per tutti i bonifici, gli assegni circolari e quelli bancari non potrà mai superare, rispettivamente, uno, uno e tre giorni lavorativi successivi alla data del versamento.
Per i medesimi titoli, sempre dal 1° novembre 2009, la data di disponibilità economica per il beneficiario non potrà mai superare, rispettivamente, quattro, quattro e cinque giorni lavorativi successivi alla data del versamento.
Dal 1° aprile 2010, la data di disponibilità economica non potrà mai superare i quattro giorni per tutti i titoli.
Sarà considerata nulla ogni pattuizione contraria.
Obblighi di pubblicazione on line – artt. 21, 32, 34 e 36, Legge n. 69/09 e art. 17, Dl. n. 78/09
L’art. 21 della Legge n. 69/09 ha stabilito che gli Enti Locali hanno l’obbligo di pubblicare sul proprio sito internet le retribuzioni annuali, i curricula, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale.
L’art. 17 del Dl. 78/09 ha previsto l’istituzione presso il Cnipa dell’indice degli indirizzi delle P.A., ove saranno indicati la struttura organizzativa, l’elenco dei servizi offerti e le informazioni relative al loro utilizzo, gli indirizzi di posta elettronica da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l’invio di documenti a tutti gli effetti di legge fra le Amministrazioni e fra le Amministrazioni ed i cittadini.
Gli Enti dovranno aggiornare gli indirizzi ed i contenuti dell’indice con cadenza almeno semestrale, salvo diversa indicazione del Cnipa.
La mancata comunicazione degli elementi necessari al completamento dell’indice e del loro aggiornamento, sarà valutata ai fini della responsabilità dirigenziale e dell’attribuzione della retribuzione di risultato ai dirigenti responsabili.
Dal 1º gennaio 2010, gli Enti dovranno pubblicare atti e provvedimenti amministrativi sui propri siti informatici.
Sempre dal 1º gennaio 2010, al fine di promuovere il progressivo superamento della pubblicazione in forma cartacea, gli Enti pubblici tenuti a pubblicare sulla stampa quotidiana atti e provvedimenti concernenti procedure ad evidenza pubblica, oltre all’adempimento di tale obbligo con le stesse modalità previste dalla legislazione vigente, ivi compreso il richiamo all’indirizzo elettronico, dovranno provvedere altresì alla pubblicazione nei siti informatici, secondo modalità stabilite con apposito Dpcm.
Tali adempimenti potranno essere attuati anche mediante utilizzo di siti informatici di altre Amministrazioni ed Enti pubblici obbligati, ovvero di loro associazioni.
Al fine di garantire e facilitare l’accesso alle pubblicazioni, il Cnipa realizzerà e gestirà un portale di accesso ai siti delle Amministrazioni.
Dal 1º gennaio 2010 l’assolvimento dell’obbligo di pubblicazione cartaceo non avrà effetto di pubblicità legale, ferma restando la possibilità per le Amministrazioni e gli Enti pubblici, in via integrativa, di effettuare la pubblicità sui quotidiani a scopo di maggiore diffusione, nei limiti degli ordinari stanziamenti di bilancio.
È fatta salva la pubblicazione sul G.U.C.E., sulla G.U. della Repubblica italiana, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sul sito dell’Osservatorio dei Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, prevista dal Dlgs. n. 163/06.
E’ stata riconosciuta alle Regioni e agli Enti Locali la facoltà di assegnare ai cittadini residenti caselle di posta elettronica certificata per la trasmissione di documentazione ufficiale.
Entro il 30 giugno 2009, le P.A. che già dispongono di propri siti sono tenute a pubblicare nella pagina iniziale un indirizzo di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta.
Le Amministrazioni dovranno altresì assicurare un servizio che renda noti al pubblico i tempi di risposta, le modalità di lavorazione delle pratiche e i servizi disponibili.
Inoltre, entro il 31 dicembre 2009, gli Enti dovranno pubblicare il registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico.
Tali processi dovranno essere dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da parte del cittadino dell’avanzamento delle pratiche.
Tali disposizioni non si applicano ai procedimenti, anche informatici, disciplinati da norme speciali.
Tutte le disposizioni contenute nel Codice dell’Amministrazione digitale (Dlgs. n. 82/05) si applicano anche ai soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative, ove possibile tecnicamente e a condizione che non si producano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ovvero, direttamente o indirettamente, aumenti di costi a carico degli utenti.
Pertanto, anche le società partecipate che gestiscono servizi pubblici locali o strumentali, dovranno dare attuazione alle disposizioni del Codice dell’Amministrazione digitale, compatibilmente con gli strumenti tecnici e le risorse anche economiche a disposizione.
Conferenza di servizi e silenzio assenso – art. 9, Legge n. 69/09
Sono state introdotte modifiche anche all’art. 14-ter (“Lavori della conferenza di servizi”), prevedendo che la Conferenza possa svolgersi anche per via telematica.
Alla Conferenza di servizi e a quella preliminare (artt. 14 e 14-bis) dovranno essere convocati i soggetti proponenti il progetto dedotto in conferenza, senza diritto di voto.
Alla Conferenza possono partecipare, senza diritto di voto, i concessionari e i gestori di pubblici servizi, nel caso in cui il procedimento amministrativo o il progetto, dedotto in conferenza, implichi loro adempimenti, ovvero abbia effetto diretto o indiretto sulla loro attività.
Agli stessi è inviata, anche per via telematica e con congruo anticipo, comunicazione della convocazione della Conferenza di servizi.
Alla Conferenza potranno partecipare, inoltre, senza diritto di voto, le Amministrazioni preposte alla gestione delle eventuali misure pubbliche di agevolazione.
E’ stato previsto che la Denuncia di inizio attività non possa essere presentata per il rilascio degli atti rilasciati dalle Amministrazioni preposte, tra l’altro, all’asilo e alla cittadinanza.
Nel caso in cui la dichiarazione di inizio attività abbia ad oggetto l’esercizio di attività di impianti produttivi di beni e di servizi e di prestazione di servizi economici di interesse generale, cui alla Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, compresi gli atti che dispongono l’iscrizione in albi o ruoli o registri ad efficacia abilitante o comunque a tale fine eventualmente richiesta, l’attività può essere iniziata dalla data della presentazione della dichiarazione all’Amministrazione competente.
Tutela degli interessati nei procedimenti amministrativi di competenza delle Regioni e degli Enti Locali – art. 10, Legge n. 69/09
Sono state introdotte modifiche anche all’art. 22 della Legge n. 241/90, che disciplina il diritto di accesso.
La norma in commento ha stabilito che l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.
E’ stato modificato anche l’art. 29 della Legge n. 241/90.
In particolare, è stato previsto che tale disposizione legislativa si applica, tra l’altro, alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative.
Il comma 2 del citato art. 29 ha previsto che le Regioni e gli Enti Locali, nell’ambito delle rispettive competenze, devono regolare le materie disciplinate dalla legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla stessa.
Sono stati aggiunti, al citato art. 29, della Legge n. 24/90, i seguenti commi:
• 2-bis, che ha previsto che le disposizioni della Legge n. 241/90 attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lett. m), della Costituzione, per quanto riguarda gli obblighi della P.A. di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti;
• 2-ter, il quale ha stabilito che le disposizioni concernenti la Dia e il silenzio assenso, salva la possibilità di individuare casi ulteriori, in cui tali disposizioni non si applicano, attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui al citato art. 117 della Costituzione;
• 2-quater, che prevede che le Regioni e gli Enti Locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni, sopra richiamate, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.
Delega al Governo in materia di nuovi servizi erogati dalle farmacie nell’ambito del Servizio sanitario nazionale nonché disposizioni concernenti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti – art. 11, Legge n. 69/09
Ferme restando le competenze regionali, il Governo è delegato ad adottare, entro il 4 ottobre 2009, uno o più Decreti legislativi, finalizzati all’individuazione di nuovi servizi a forte valenza socio-sanitaria erogati dalle farmacie pubbliche e private nell’ambito del Servizio sanitario nazionale.
In particolare, potrà essere previsto, nel rispetto di quanto previsto dai singoli piani regionali socio-sanitari, di:
• assicurare la partecipazione delle farmacie al servizio di assistenza domiciliare integrata a favore dei pazienti residenti nel territorio della sede di pertinenza di ciascuna farmacia, a supporto delle attività del medico di medicina generale, anche con l’obiettivo di garantire il corretto utilizzo dei medicinali prescritti e il relativo monitoraggio, al fine di favorire l’aderenza dei malati alle terapie mediche;
• realizzare campagne di prevenzione delle principali patologie a forte impatto sociale, anche effettuando analisi di laboratorio di prima istanza, restando in ogni caso esclusa l’attività di prelievo di sangue o di plasma mediante siringhe;
• consentire la prenotazione in farmacia di visite ed esami specialistici presso le strutture pubbliche e private convenzionate, anche prevedendo la possibilità di pagamento delle relative quote di partecipazione alla spesa a carico del cittadino e di ritiro del referto in farmacia;
• prevedere forme di remunerazione delle attività da parte del Servizio sanitario nazionale entro il limite dell’accertata diminuzione degli oneri derivante per le Regioni e per gli Enti Locali, dallo svolgimento delle suddette attività da parte delle farmacie, e comunque senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica;
• rivedere i requisiti di ruralità, al fine di riservare la corresponsione dell’indennità annua di residenza, in presenza di situazioni di effettivo disagio in relazione alla localizzazione delle farmacie e all’ampiezza del territorio servito.
Inoltre, è stato previsto che nel caso in cui ai Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti siano richiesti dalle P.A. atti, documenti, provvedimenti, copia degli stessi, dati, rilevazioni statistiche e informazioni che siano o debbano essere già nella disponibilità di altri Enti pubblici, gli uffici comunali degli Enti minori sono tenuti unicamente ad indicare presso quali Enti, Amministrazioni o uffici siano disponibili gli atti, i dati o le informazioni loro richieste, senza che tale procedura comporti alcuna penalizzazione.
Diffusione delle buone prassi nelle P.A. e tempi per l’adozione dei provvedimenti o per l’erogazione dei servizi al pubblico – art. 23, Legge n. 69/09
In sede di Conferenza unificata potranno essere conclusi accordi tra Stato, Regioni ed Enti Locali per l’individuazione e la diffusione di buone prassi per le funzioni e i servizi degli Enti territoriali.
Al fine di aumentare la trasparenza dei rapporti tra le P.A. e gli utenti, ogni P.A. dovrà determinare e pubblicare, con cadenza annuale, nel proprio sito internet o con altre forme idonee, a decorrere dal 1º gennaio 2009:
a) un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato “indicatore di tempestività dei pagamenti”;
b) i tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente.
Le modalità di attuazione di tale obbligo informativo, per quanto riguarda l’individuazione dei tempi medi ponderati di pagamento, con riferimento, in particolare, alle tipologie contrattuali, ai termini contrattualmente stabiliti e all’importo dei pagamenti, dovranno essere definite con Decreto interministeriale da adottare entro il 4 agosto 2009 (un mese dalla data di entrata in vigore della Legge).
Appare quanto meno “curioso” che di fatto ogni Amministrazione risulti già inadempiente prima ancora che la norma acquisti efficacia, mancando anche le indicazioni attuative che dovranno essere approvate dai Ministeri interessati entro il 4 agosto 2009.
Forse, il Legislatore intendeva far decorrere tale obbligo dal 1° gennaio 2010.
Rilascio di concessioni in materia di giochi – art. 21, Dl. n. 78/09
La gestione delle attività di raccolta del gioco, se deve essere affidata a terzi in concessione mediante procedure aperte, competitive e non discriminatorie per l’individuazione di tali soggetti, nel rispetto dei principi e delle regole comunitarie e nazionali.
Le concessioni affidate potranno essere eventualmente rinnovabili per non più di una volta e la durata massima non può essere superiore a 9 anni. In ogni caso tale affidamento deve essere suddiviso in due periodi, rispettivamente di 5 e di 4 anni. La concessione del secondo periodo, dovrà essere subordinata alla valutazione della gestione che dovrà essere effettuarsi entro il 1° semestre del 5° anno.
Proroga dei termini – Dl. n. 78/09
La norma ha introdotto numerose modifiche, tra cui:
• è sospesa l’efficacia di disposizioni in materia di trasporto di persone, mediante autoservizi non di linea, fino al 30 settembre 2009;
• Le Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, ivi compresi i Corpi di polizia ed il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici e gli enti di ricerca, potranno procedere alle assunzioni di personale a tempo indeterminato relative alle cessazioni verificatesi nell’anno 2007, entro il 31 dicembre 2009 e le relative autorizzazioni potranno essere concesse entro il 30 settembre 2009. Inoltre, il termine per procedere alle assunzioni di personale a tempo indeterminato e’ prorogato al 30 settembre 2009 e le relative autorizzazioni possono essere concesse entro il 30 giugno 2009” (art. 41, commi 1 e 4 Dl. n. 207/08).
• per le popolazioni dei Comuni interessati dagli eventi sismici, che hanno colpito la Regione Abruzzo, hanno tempo fino al 1 gennaio 2010 per la presentazione delle istanze di reintegrazione, all’Ufficio italiano brevetti e marchi o alla Commissione dei ricorsi, dei procedimenti di cui agli artt. 191, comma 2, 192, comma 2 e 193 del Dlgs. n. 30/05.