Le richieste di accesso civico presentate per finalità “egoistiche e personali” non sono sindacabili in quanto possono favorire il controllo diffuso sull’attività dell’amministrazione, cui “aspira” la riforma sulla trasparenza, e sulle scelte dalla stessa effettuate.
La P.A., pertanto, è tenuta a consentire l’accesso generalizzato anche quando l’istanza è rivolta solo a soddisfare un bisogno conoscitivo esclusivamente privato, individuale, egoistico, a meno che non si rinvengano concomitanti interessi pubblici e privati prevalenti da salvaguardare.
Nella eventualità in cui l’istanza di accesso generalizzato si riferisca a una mole di documenti tale da comportare un carico di lavoro notevole per l’amministrazione, in grado di interferire con il buon funzionamento della stessa, la P.A. è tenuta ad attivare un dialogo procedimentale con il richiedente, assistendolo nel tentativo di ridefinire l’oggetto della richiesta in modo da ridurne l’ambito.
Questo quanto evidenziato dal Tar Campania, Napoli, con la sentenza n. 2486 del 9 maggio 2019.
La pronuncia in esame è significativa e le questioni affrontate sono molteplici e concernono aspetti propri sia della disciplina dell’accesso documentale (ex art. 22 e ss. della legge 241/1990), che dell’accesso civico generalizzato (art. 5, comma 2 e ss. del d.lg. 33/2013), in particolare quanto alla sua differenziazione con l’accesso documentale.
Nel caso di specie il titolare di un’attività di bar-ristorante si era visto negare il rilascio del certificato di agibilità provvisoria del locale a causa della pendenza di una domanda di condono edilizio non ancora evasa dall’amministrazione comunale.
Al fine di verificare che lo stesso trattamento fosse stato applicato anche agli altri esercizi commerciali sottoposti a condono, e quindi di verificare l’osservanza del principio della par condicio civium (anche per difendersi adeguatamente), il privato aveva chiesto di accedere a tutte le licenze commerciali rilasciate dal Comune, ai certificati di agibilità di dette attività commerciali (alberghi, ristoranti, negozi, ecc.), alle domande di condono non ancora evase, nonché a tutte le continuità d’uso rilasciate per immobili sottoposti a pratica di condono non ancora esaminata e concessa.
L’ente aveva respinto la richiesta di accesso in quanto ritenuta massiva, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione.
I giudici amministrativi, dopo aver analizzato le differenze tra l’istituto dell’accesso documentale (legge 241/1990) e quello dell’accesso generalizzato (d. lg. 33/2013), hanno ribadito che è essenziale tenere distinte le due fattispecie, in quanto le stesse operano sulla base di norme e presupposti diversi.
Per maggiore comprensione, nella seguente tabella comparativa si illustrano le differenze tra le due tipologie di accesso:
| Accesso ai documenti
(legge 241/1990) |
Accesso civico generalizzato
(d. lg. 33/2013) |
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| Soggetti legittimati | Il soggetto “interessato” al documento e cioè, come la stessa legge lo definisce, il soggetto, di regola privato (la norma include anche i portatori di interessi pubblici o diffusi), che abbia un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento che intende conoscere |
Chiunque, a prescindere dalla titolarità di un interesse qualificato e differenziato |
| Finalità | Tutelare gli interessi individuali di un soggetto che si trova in una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini, in ragione della quale ha il diritto di conoscere e di avere copia di un documento amministrativo (strumento a disposizione del singolo per tutelare propri interessi giuridici nei rapporti con l’amministrazione) | Consentire una pubblicità diffusa e integrale dei dati, dei documenti e delle informazioni che sono considerati, in base alle norme, come pubblici e quindi conoscibili, al fine di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (strumento di controllo democratico delle decisioni amministrative da parte dei cittadini generalmente considerati) |
| Limiti | Non può tradursi in un controllo generalizzato sulla legittimità dell’azione amministrativa, ma deve essere strumentale alla tutela di un interesse personale del richiedente | L’accesso civico generalizzato deve essere rifiutato se il diniego è necessario per evitare un “pregiudizio concreto” alla tutela di uno dei seguenti interessi pubblici, allorquando cioè il diritto a conoscere possa pregiudicare la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale, la difesa e le questioni militari, le relazioni internazionali, la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato, la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento, il regolare svolgimento di attività ispettive (art. 5-bis. comma 1, d.lgs. 33/2013).
Ancora, l’accesso generalizzato deve essere negato se ciò risulti necessario per evitare un “pregiudizio concreto” alla tutela di uno dei seguenti interessi privati, quali la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia, la libertà e la segretezza della corrispondenza e gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali (art. 5- bis, comma 2, d.lgs. 33/2013). Con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016, l’Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.) ha adottato, ai sensi dell’art. 5, c. 2, del d.lgs. n. 33/2013, le “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico”. |
| Caratteristiche | L’istanza deve essere motivata: il richiedente è tenuto ad evidenziare il nesso logico-funzionale tra il fine dichiarato e la documentazione richiesta | L’istanza non deve essere motivata: il richiedente deve esclusivamente limitarsi a indicare i dati, le informazioni o i documenti che intende conoscere, senza indicare una motivazione o una giustificazione a sostegno della richiesta |
I giudici amministrativi, in conclusione a tale excursus comparativo tra l’accesso documentale e l’accesso generalizzato, hanno ritenuto non fondato il diniego opposto con riguardo all’istanza di accesso generalizzato richiesto ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del d.lgs. 33/2013, motivato con riferimento alla compromissione del buon andamento della Pubblica Amministrazione, in ragione della mole dei dati richiesti.
Il buon andamento della Pubblica Amministrazione rappresenta – in qualunque forma di accesso – un valore cogente e non recessivo, la cui sussistenza, tuttavia, non può essere genericamente affermata bensì adeguatamente dimostrata da parte dell’amministrazione che nega l’accesso (Circolare della Funzione Pubblica n. 2/2017)
Il carattere massivo ed esplorativo della richiesta, seppur suscettibile di compromettere il buon andamento dell’attività amministrativa, in quanto comporta la necessità di procedere a onerose attività di ricerca, non costituisce una valida ragione per procedere, sic et simpliciter, al rigetto definitivo dell’istanza (T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 28 gennaio 2019, n. 133; T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 19 febbraio 2018, n. 234).
Occorre tener conto di due aspetti.
In primo luogo, il pregiudizio al buon andamento non può essere genericamente affermato, ma richiede una adeguata dimostrazione da parte dell’amministrazione che nega l’accesso. Il diniego fondato su ragioni di buon andamento deve, pertanto, ritenersi soggetto ad un onere motivazionale rafforzato.
In secondo luogo, qualora la trattazione dell’istanza di accesso civico generalizzato sia suscettibile di arrecare un pregiudizio serio ed immediato al buon funzionamento della pubblica amministrazione, quest’ultima è tenuta ad attivare l’istituto del “dialogo cooperativo” con il richiedente, teso a permettere una diversa specificazione della documentazione di interesse (e ragionevolmente ostensibile).
Leggi la sentenza
Tar Campania sent. n. 2486_2019
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