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Obbligo di attuare la rotazione del personale? Forse


La rotazione non si applica nel caso in cui lo spostamento dei dipendenti comporti la sottrazione di competenze professionali specialistiche da uffici cui sono affidate attività ad elevato contenuto tecnico e può essere attuata anche solo per alcune categorie di dipendenti, escludendo i dirigenti/responsabili.

Questi alcuni dei chiarimenti forniti dall’Anac, con la delibera n. 13 depositata il 6 febbraio 2015, con cui ha presentato le proprie valutazioni sulle modalità applicative del principio di rotazione del personale disposte dal Comandante dei vigili del Comune di Roma.

L’Autorità, infatti, ha colto tale occasione per fornire anche indicazioni generali, rivolte a tutte le amministrazioni, anche se dichiarato che emanerà delle linee guida con cui fornirà concrete indicazioni pratiche alle amministrazioni in merito alle modalità attuative di tale criterio qualificato dal legislatore come fondamentale strumento per ridurre il rischio della corruzione.

L’Anac ha chiarito che le modalità attuative della rotazione dei dipendenti sono rimesse all’autonoma determinazione degli enti che devono però rispettare alcuni limiti:

  • oggettivi, in quanto è necessario comunque assicurare il buon andamento e la continuità dell’azione amministrativa, garantendo la qualità delle competenze professionali necessarie per lo svolgimento di talune attività specifiche, specie a elevato contenuto tecnico, “pertanto non si deve dare luogo a misure di rotazione se esse comportano la sottrazione di competenze professionali specialistiche da uffici cui sono affidate attività ad elevato contenuto tecnico”;
  • soggettivi, quali i diritti individuali dei dipendenti e i diritti sindacali. In particolare, le misure di rotazione devono contemperare la tutela oggettiva dell’amministrazione (il suo prestigio, la sua imparzialità, la sua funzionalità) con quei diritti.

Il Ptpc 2014-2016 del Comune di Roma aveva previsto criteri di rotazione del personale del tutto generici.

In tale atto era stato esplicitato solo il criterio della permanenza in servizio e l’applicazione dei criteri generali era stata demandata ad atti dei dirigenti apicali “sentiti i dirigenti delle unità organizzative”. Di fatto la rotazione era stata rinviata, per l’intera organizzazione degli uffici del Comune, ad una data successiva, ad eccezione del Corpo di polizia locale, per il quale, invece, la rotazione era stata disposta anche per il primo anno di attuazione del piano.

Il Comune, nel piano 2015-2017, ha previsto una maggiore operatività di tale principio, sempre per il corpo di polizia municipale, qualificato dal Comandante come “un’unica struttura organizzativa”, definizione che è stata contestata dalle organizzazioni sindacali.

L’Anac ha precisato che ai fini dell’applicazione della misura della rotazione la distinzione appare irrilevante, poiché è chiara la volontà del legislatore di rinviare al Ptpc la concreta definizione della misura, che deve essere applicata all’intera organizzazione dell’amministrazione che adotta il piano, non costituendo eventuali “autonomie organizzative” interne un limite all’applicazione.

Inoltre, il Ptpc 2014-2016 espressamente stabiliva che in sede di prima applicazione la misura della rotazione fosse adottata soltanto per i dipendenti di categoria D e C, escludendo espressamente i dirigenti e le posizioni organizzative.

Nel ptpc 2015-2017 è stata prevista l’applicazione della rotazione anche ai dirigenti da attuarsi entro il 2016.

L’Anac ha rilevato che l’esclusione dei dirigenti/responsabili è in contrasto con l’articolo 1, comma 4, lett. e), della legge 190/2012.

La disposizione individua proprio nella dirigenza (o nei responsabili, per gli enti senza dirigenza), i funzionari da fare ruotare prioritariamente ai fini della prevenzione della corruzione, in considerazione dei poteri di decisione e adozione di atti di amministrazione e gestione che la disciplina vigente riserva alla loro competenza.

L’Autorità ha però chiarito che la decisione di applicare la rotazione prima in alcuni settori dell’ente (e non in tutti da subito), e solo successivamente nelle altre aree, non costituisce una scelta illegittima.

E’ stato anche osservato che il rinvio operato dal Ptpc alle determinazioni del Comandante o dei dirigenti per l’individuazione dei criteri di rotazione del personale è una scelta irrituale, ma non illegittima, in quanto alcuni parametri, sia pure molto generici, erano contenuti nel piano stesso e la determinazione del dirigente è qualificabile come la necessaria fase di individuazione nel dettaglio dei criteri.

I criteri adottati da Comune di Roma per l’attuazione della rotazione sono stati i seguenti:

a) la conferma del criterio generale della sottrazione alla rotazione dei dirigenti e delle posizioni organizzative;

b) il criterio temporale, legato alla permanenza nell’ufficio, secondo il quale si procede alla rotazione se la permanenza del dipendente è stata superiore ai 5 anni per i funzionari e ai 7 anni per gli agenti;

c) il criterio territoriale, cioè la modalità di rotazione che consiste nel trasferimento dei funzionari interessati da un gruppo territoriale all’altro;

d) la sottrazione alla rotazione territoriale del personale che fruisce dei benefici ex lege 104/1992; e) la dilatata distribuzione temporale dei provvedimenti di rotazione, 22 mesi in totale (la rotazione si concluderà nel corso del 2016).

L’Autorità ha rilevato inoltre che considerato che la rotazione territoriale costituisce solo una modalità di spostamento, non individuando di fatto il personale interessato, il criterio adottato, sostanzialmente, è solo quello dell’anzianità, mentre è trascurato un altro fondamentale parametro di rotazione, quello dello svolgimento di attività esposte ad un più elevato rischio di corruzione.

L’Autorità ha ricordato in via generale che:

  • la rotazione del personale deve essere applicata in tutte le amministrazioni pubbliche come misura di arricchimento del bagaglio professionale del pubblico dipendente e di efficienza dell’organizzazione degli uffici, oltre ad essere prevista quale misura di riduzione del rischio corruzione dalla legge 190/2012;
  • verranno emanate delle linee guida, anche prima dell’adozione del PNA 2015, al fine di orientare le p.a. nelle loro scelte in materia di rotazione del personale.

Al contempo, però, la stessa Autorità ha rilevato che “non si deve dare luogo a misure di rotazione se esse comportano la sottrazione di competenze professionali specialistiche da uffici cui sono affidate attività ad elevato contenuto tecnico” e tale affermazione potrebbe indurre molti enti, soprattutto di minori dimensioni, a ritenere “di fatto impossibile” l’attuazione di tale misura, contravvenendo chiaramente ai vincoli tassativi previsti dalla legge 190/2012.

Si ritiene che la deliberazione dell’Anac debba essere interpretata in coerenza con quanto previsto dalla legge 190/2012, secondo cui la rotazione dei dipendenti e dei dirigenti è uno dei fondamentali strumenti per evitare abusi di posizione e ridurre di conseguenza i rischi di corruzione.

Come infatti previsto anche nel PNA “la rotazione del personale addetto alle aree a più elevato rischio di corruzione rappresenta una misura di importanza cruciale tra gli strumenti di prevenzione della corruzione”.

L’alternanza tra più professionisti nell’assunzione delle decisioni e nella gestione delle procedure, infatti, riduce il rischio che possano crearsi relazioni particolari tra amministrazioni ed utenti, con il conseguente consolidarsi di situazioni di privilegio e l’aspettativa a risposte illegali improntate a collusione.

Per attuare adeguatamente la rotazione dei dipendenti, è necessario che ciascun ente abbia:

  • svolto una preventiva identificazione degli uffici e servizi che svolgono attività nelle aree a più elevato rischio di corruzione;
  • individuato, nel rispetto della partecipazione sindacale, le modalità di attuazione della rotazione in modo da contemperare le esigenze dettate dalla legge con quelle dirette a garantire il buon andamento dell’amministrazione, mediante adozione di criteri generali;
  • definito i tempi di rotazione;
  • per quanto riguarda il conferimento degli incarichi dirigenziali, previsto il criterio di 
rotazione nell’ambito dell’atto generale contente i criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali;
  • individuato un nocciolo duro di professionalità per lo svolgimento delle attività proprie di ciascun ufficio o servizio a rischio di corruzione;
  • individuato il livello di professionalità indispensabile, graduato in maniera differente a seconda del ruolo rivestito nell’unità organizzativa (responsabile o addetto).

Inoltre, ciascun ente deve annualmente:

  • coinvolgere il personale in percorsi di formazione e aggiornamento continuo, anche mediante sessioni formative in house, utilizzando anche docenti interni, con l’obiettivo di creare competenze di carattere trasversale e professionalità che possano essere utilizzate in una pluralità di settori;
  • attuare percorsi formativi ad hoc, con attività preparatoria di affiancamento, per il dirigente neo-incaricato e per i collaboratori addetti, affinché questi acquisiscano le conoscenze e la perizia necessarie per lo svolgimento della nuova attività considerata area a rischio.

Infine, il PNA ricorda che l’attuazione della misura comporta che:

  • per il personale dirigenziale addetto alle aree a più elevato rischio di corruzione, la durata dell’incarico deve essere fissata al limite minimo legale;
  • per il personale non dirigenziale, la durata di permanenza nel settore deve essere prefissata secondo criteri di ragionevolezza, preferibilmente non superiore a 5 anni, tenuto conto anche delle esigenze organizzative;
  • per il personale dirigenziale, alla scadenza dell’incarico la responsabilità dell’ufficio o del servizio sia di regola affidata ad altro dirigente, a prescindere dall’esito della valutazione riportata dal dirigente uscente.

L’amministrazione ha il potere di mutare il profilo professionale di inquadramento del dipendente, nell’ambito delle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area o qualifica di appartenenza.

In caso di notizia formale di avvio di procedimento penale a carico di un dipendente (ad esempio perché l’amministrazione ha avuto conoscenza di un’informazione di garanzia o è stato pronunciato un ordine di esibizione ex art. 256 c.p.p. o una perquisizione o sequestro) e in caso di avvio di procedimento disciplinare per fatti di natura corruttiva, ferma restando la possibilità di adottare la sospensione del rapporto, l’amministrazione dovrà:

  • per il personale dirigenziale, procedere con atto motivato alla revoca dell’incarico in essere, prevedendo il passaggio ad altro incarico;
  • per il personale non dirigenziale, procedere all’assegnazione ad altro servizio;

Infine, il PNA prevede che:

  • la rotazione deve essere attuata anche se determina un temporaneo rallentamento dell’attività ordinaria dovuto al tempo necessario per acquisire la diversa professionalità.
  • la mobilità, specialmente se temporanea, costituisce un utile strumento per realizzare la rotazione tra le figure professionali specifiche, soprattutto negli enti di più ridotte dimensioni;
  • nel caso in cui sia attestata l’impossibilità di applicare la rotazione al personale dirigenziale a causa di motivati fattori organizzativi, l’ente dovrà comunque applicare la misura al personale non dirigenziale, con riguardo innanzi tutto ai responsabili del procedimento.

 


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