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Lombardia, deliberazione n. 456 – Enti minori: gestione farmacia solo con azienda speciale


Un Sindaco ha chiesto un parere in merito alla possibilità di avvalersi dell’opera di un terzo, mantenendo però la titolarità del servizio e la conseguente diretta ritrazione dei ricavi, ovvero, in alternativa, costituire ex novo un’azienda speciale per la gestione di una farmacia comunale.

I magistrati contabili della Lombardia, con la deliberazione 456/2013 pubblicata sul sito della sezione regionale di controllo il 5 novembre, hanno ricordato che il servizio di gestione della farmacia comunale è un servizio pubblico locale a rilevanza economica.

Siffatta qualificazione è sostenuta dalle argomentazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale, 10 ottobre 2006 n. 87, a tenore della quale “la complessa regolamentazione pubblicistica dell’attività economica di rivendita dei farmaci è infatti preordinata al fine di assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista”.

Attualmente, la gestione delle farmacie comunali è esclusa dall’ambito applicativo della riforma dei servizi pubblici locali dall’articolo 34, comma 25, del d.l. 179/2012.

Pertanto, le modalità di gestione sono quelle di cui all’articolo 9 della legge n. 475/1968, così come modificato dall’art. 10 della legge 362/1991.

Allo stato dell’attuale normativa, pertanto, le farmacie di cui i comuni sono titolari, o quelle acquisite in seguito all’esercizio del diritto di prelazione a tali enti riconosciuto dall’ordinamento, possono essere gestite, nelle seguenti forme:

a)      in economia;

b)      a mezzo di azienda speciale;

c)      a mezzo di consorzi tra comuni per la gestione delle farmacie di cui sono unici titolari;

d)     a mezzo di società di capitali costituite tra il comune e i farmacisti che, al momento della costituzione della società, prestino servizio presso farmacie di cui il comune abbia la titolarità. All’atto della costituzione della società cessa di diritto il rapporto di lavoro dipendente tra il comune e gli anzidetti farmacisti.

I modelli di gestione delle farmacie comunali, previsti dall’articolo 9, della legge 475/1968, non hanno peraltro carattere tassativo.

Tuttavia, non è possibile condurre una farmacia municipale in regime concessorio, in quanto non è consentita una scissione sostanziale fra la titolarità del servizio e il suo concreto esercizio.

Per i comuni con popolazione inferiore  a 30.000 abitanti, inoltre, ai sensi dell’articolo 14, comma 32, del d.l. 78/2010, non è possibile costituire una società ex novo per la gestione del servizio di gestione della farmacia comunale.

Secondo i magistrati contabili, invece, “il ricorso al contratto di appalto (a un’operazione contrattuale, quindi, priva del rischio di impresa dal punto di vista del privato) risulta ben esperibile non solo laddove l’attività sia “strumentale”, vale a dire diretta essenzialmente a soddisfare interessi dell’ente-apparato, ma anche per i servizi pubblici locali, indirizzati alla collettività territoriale”.

Ciò in quanto, pur avvalendosi dell’opera del terzo appaltatore, non verrebbe a realizzarsi quella scissione tra titolarità e gestione, come detto preclusa dal dato normativo, tipica della concessione.

A tal fine, tuttavia, “è però necessario, ai fini del rispetto del quadro normativo (che come detto non consente una scissione tra titolarità e gestione) che il terzo appaltatore non risulti investito del rischio di impresa, ma sia sostanzialmente remunerato per le prestazioni rese all’amministrazione, la quale eserciterà in proprio l’attività ipotecaria”.

Infine, occorrerà evitare che l’appalto (c.d. endoaziendale, vale a dire relativo all’intero processo produttivo del committente) abbia in realtà ad oggetto la mera gestione dei rapporti lavoristici, onde incorrere nel divieto di cui di cui all’art. 3 della legge 1369/1960, che preclude la mera intermediazione di manodopera, anche alla luce delle modalità applicative e delle sanzioni introdotte dal d.lgs 276/2003.

Al contrario, secondo i magistrati contabili, risulta legittimo provvedere alla gestione del servizio farmaceutico a mezzo di azienda speciale, ciò, peraltro, nella misura in cui lo stesso ente risulti adempiente agli obblighi di razionalizzazione della spesa e di riduzione dei costi relativi agli enti strumentali degli enti locali nella misura almeno del 20 per cento, anche mediante la soppressione o l’accorpamento dei medesimi.

Per un corretto inquadramento delle caratteristiche giuridiche ed economico-contabili che caratterizzano le aziende speciali, si segnala la pubblicazione per EKD Editore, del libro “L’azienda speciale e la gestione dei servizi comunali”, a cura della dott.ssa Federica Caponi.

L’opera, I° edizione 2013, disponibile dal 18 novembre 2013 in e-book e volume, rappresenta un valido strumento operativo sia per gli Enti che hanno già costituito un´azienda speciale, che per quelli che hanno interesse a costituirne una nuova o trasformare una società di capitali esistente, evidenziandone le potenzialità per la gestione di numerosi servizi.


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