Corte dei conti, S.R., Deliberazione n. 51/11
di Federica Caponi
Solo gli incentivi alla progettazione e i compensi per gli avvocati non devono essere considerati per la quantificazione del fondo 2011 e del trattamento “ordinariamente spettante” ai dipendenti (art. 9, comma 1 e 2-bis, Dl. n. 78/10).
Lo hanno chiarito le Sezioni Riunite della Corte dei Conti con la Delibera n. 51/11 del 4 ottobre 2011, ponendo fine alle diverse interpretazioni fornite da alcune sezioni regionali di controllo.
Le Sezioni Riunite hanno precisato che le sponsorizzazioni e i compensi per il recupero dell’Ici, al contrario, rientrano nel limite dell’ammontare complessivo del trattamento accessorio perché “in teoria sono destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente”.
La questione sottoposta al vaglio delle Sezioni riunite riguarda l’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del Dl. n. 78/10, che stabilisce che il fondo incentivante per gli anni 2011-2013 non potrà superare quello del 2010.
Molti Enti avevano chiesto alle sezioni regionali chiarimenti in merito a quali somme dovessero essere comprese in tale “tetto massimo” e i pareri forniti dai magistrati contabili erano stati contrastanti.
In particolare, si sono affermati due orientamenti, uno sostenuto dalla Corte dei conti Lombardia (che ha rimesso la questione alle Sezioni riunite), dalle sez. regionali Marche e Liguria, secondo le quali le risorse (che affluiscono ai fondi unici per la contrattazione decentrata) destinate a finanziare specifici incentivi, come i compensi legati all’attività di progettazione, quelli per il recupero dell’Ici, i compensi in favore dell’avvocato comunale/provinciale derivanti da condanna alla spese della controparte e le indennità di turno del personale della polizia locale (finanziata con quota dei proventi derivanti da contratti di sponsorizzazione, ex art. 15, comma 1, del Ccnl. delle Regioni e degli enti locali 1 aprile 1999, come modificato dall’art. 4, comma 4, del successivo Ccnl. 5 ottobre 2001), potevano ritenersi escluse dal tetto di cui al citato art. 9, comma 2-bis.
I magistrati contabili avevano sostenuto la correttezza di tale interpretazione in considerazione della peculiarità delle singole citate risorse incentivanti.
Per escludere, ad esempio, la riconducibilità nell’ambito applicativo del citato art. 9, comma 2-bis, dei compensi legati all’attività di progettazione basterebbe ricordare che tali somme costituiscono spese per investimenti e non di personale, secondo quanto chiarito dalla stessa Corte dei conti, Sez. Autonomie n. 16/09.
Per i compensi incentivanti per il recupero dell’Ici i magistrati hanno ricordato che tali emolumenti vengono corrisposti con fondi che si autoalimentano, ossia mediante risorse etero finanziate rispetto alle risorse proprie dell’Ente locale, pertanto l’esclusione di dette risorse dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, non determinerebbe aumenti di spesa a carico dei bilanci delle stesse Amministrazioni locali.
Per quanto riguarda l’esclusione dal tetto dei compensi in favore dell’avvocato comunale/provinciale derivanti da condanna alle spese delle controparti, la Corte dei conti Lombardia in particolare aveva precisato che la ratio della norma statale non sarebbe comunque vulnerata atteso che non si tratterebbe, anche in questo caso, di somme incidenti sugli equilibri di bilancio degli Enti.
Anche i proventi derivanti da contratti di sponsorizzazione di cui all’art. 15, comma 1, del Ccnl. 1° aprile 1999, dovrebbero ritenersi esclusi dal tetto, in quanto si tratterebbe di risorse destinate al fondo ma etero finanziate e dunque non incidenti sugli equilibri delle finanze locali.
L’altro orientamento, sostenuto in particolare dalla sez. regionale del Veneto, ha seguito un’interpretazione più restrittiva non ammettendo deroghe a quanto previsto dall’art. 9, comma 2-bis, del citato Dl. n. 78/10.
Le Sezioni riunite hanno precisato che la citata disposizione è inserita in un complesso di norme volte a perseguire specifici obiettivi di riduzione della spesa pubblica, soprattutto quella complessiva del personale attraverso norme di contenimento così che la riduzione di tale tipologia di spesa rappresenti uno specifico obiettivo vincolato di finanza pubblica al cui rispetto devono concorrere sia gli Enti sottoposti al Patto di stabilità che quelli esclusi, imponendo alle P.A. lo specifico divieto di non incrementare i fondi delle risorse decentrate.
La ratio di tale norma è quella di cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo all’ammontare complessivo delle risorse presenti nei fondi che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna Amministrazione.
Secondo i magistrati contabili, si tratta di una norma volta a rafforzare il limite posto alla crescita della spesa di personale che prescinde da ogni considerazione relativa alla provenienza delle risorse, applicabile anche nel caso in cui l’Ente disponga di risorse aggiuntive derivanti da incrementi di entrata.
Tale norma deve essere raccordata con l’art. 14, comma 9, del Dl. n. 78/10 che ha previsto il divieto “agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20% della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.
Le Sezioni riunite hanno chiarito che alla luce del quadro normativo di riferimento e della ratio che ne costituisce il fondamento “deve ritenersi che la disposizione di cui al citato art. 9, comma 2-bis, sia disposizione di stretta interpretazione, sicché, in via di principio, essa non sembra possa ammettere deroghe o esclusioni”.
La regola generale voluta dal Legislatore sarebbe infatti quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’Ente pubblico.
Le sole risorse di alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell’ambito applicativo della disposizione in esame, secondo le Sezioni riunite “sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’Amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti”, quindi, incentivi alla progettazione e compensi per avvocati interni.
Tali somme sarebbero correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’Amministrazione pubblica e dove queste non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’Ente interessato.
Tutte le altre somme (Ici, sponsorizzazioni e compensi derivanti dalle sanzioni al Cds, ex art. 208) rientrano nel limite di cui all’art. 9, comma 2-bis, e devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali, “sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa”.
Il dibattito ha riguardato anche i compensi derivanti dalle violazioni al CdS (ex art. 208) e su tale questione si è espressa anche la Corte dei conti, sez. contr. della Toscana che, con la Delibera n. 209/11 del 10 ottobre 2011, ha chiarito che la spesa per le forme di assistenza e previdenza integrativa rientrano nelle voci componenti la retribuzione e, di conseguenza, nelle limitazioni contenute nell’art. 9, comma 1, del Dl. n. 78/10.
Secondo i magistrati contabili della Toscana tali importi rientrano nel trattamento “ordinariamente spettante” al personale nel corso dell’anno (in tal senso si era già espressa anche Sezione regionale di controllo della Lombardia con la Delibera n. 139/11).