Corte dei Conti Toscana, sez. controllo, Deliberazione n. 104/10
di Alessio Tavanti
La Corte dei Conti Toscana con la Deliberazione in commento ha fornito le linee guida riguardanti le modalità di quantificazione dei proventi relativi alle sanzioni stradali e le loro specifiche finalità, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 208 del codice della strada, come modificato dalle recenti novità legislative introdotte dalla Legge n. 120/10.
L’art. 208 CdS, nella versione previgente, prevedeva che il 50% di detti proventi fosse finalizzato alla realizzazione, da parte degli organi di polizia locale, dei seguenti interventi:
– corsi didattici di educazione stradale;
– miglioramento della circolazione sulle strade, anche attraverso assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e altre forme flessibili di lavoro;
– potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale;
– redazione dei piani urbani del traffico e dei piani del traffico per la viabilità extraurbana;
– fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale di competenza;
– realizzazione di piste ciclabili;
– sicurezza stradale in particolare a tutela degli utenti deboli: bambini, anziani, disabili pedoni e ciclisti, per una quota non inferiore al 10% delle risorse introitate.
Il Legislatore con tale previsione, derogando al principio di unità del bilancio (secondo cui tutte le entrate sono indistintamente destinate alle spese) ha introdotto un vincolo di specifica destinazione per i proventi derivanti da violazioni del Cds.
Il fondamento della norma è quello, da un lato, di perseguire la finalità di accrescere la sicurezza sulle strade, imponendo alle Amministrazioni locali di utilizzare una parte di queste risorse per effettuare interventi specifici in tale direzione.
Dall’altro, una finalità di natura contabile, quella di garantire gli equilibri di bilancio, evitando la destinazione a spese correnti di entrate tendenzialmente aleatorie e incerte nel loro ammontare.
A tal proposito, è espressamente previsto che i documenti contabili comprendano la corretta rappresentazione dei proventi delle sanzioni stradali (art. 393, commi 1 e 2, Dpr. n. 495/92) con specifica indicazione, per la parte vincolata, degli appositi capitoli di spesa correlati alle voci di entrata.
E’ competenza della Giunta definire con Delibera per ciascuna tipologia prevista dalla legge, le quote soggette al vincolo con obbligo di trasmissione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e al Ministero dell’interno ai quali, con la nuova disciplina, dovrà essere inviato anche un apposito rendiconto annuale dei movimenti e dei saldi relativi ai proventi.
La Sezione Controllo della Corte dei Conti Toscana, in sede di esame dei questionari al bilancio di previsione e al rendiconto, ha definito tali proventi di “natura eccezionale e straordinaria”, in quanto non correlati ad alcuna previsione normativa che assicuri flussi costanti e periodici in entrata, ma dipendenti dalla variabile propensione degli utenti a trasgredire le regole del CdS. o dalla presenza costante sul territorio del personale e/o mezzi tecnici per rilevare le stesse.
In realtà dalle risultanze di tale analisi, emerge un’interpretazione restrittiva della natura eccezionale e non ricorrente di tali risorse, che sono considerate tali solo per la parte eccedente gli ordinari e consolidati andamenti, la cui quantificazione è “ordinariamente” acquisita al bilancio dell’Ente, fatta salva l’applicazione del vincolo di legge da destinare alle specifiche finalità.
Pertanto, attraverso l’analisi della tendenza storica si può riuscire a stabilire l’ammontare consolidato dell’entrata.
Le componenti che eccedono tale gettito ricorrente assumono la natura dell’eccezionalità e come tali vanno considerate, ai fini della partecipazione agli equilibri di bilancio.
Connesso a tale aspetto è il problema concernente il rapporto tra gli accertamenti delle sanzioni amministrative e gli effettivi incassi realizzati dall’Ente, il cui differenziale, secondo il principio di prudenza amministrativa, fa sorgere la necessità di valutare tra diverse possibili modalità contabili, quali:
– la costituzione di un adeguato fondo svalutazione crediti, dimensionato in rapporto al grado di realizzo dei proventi medesimi rispetto all’importo annuo accertato, operando in tal senso su un dato storico mediato;
– la costituzione di un vincolo di indisponibilità sull’avanzo di amministrazione, pari alla percentuale di mancato realizzo come sopra evidenziato.
– l’accertamento delle sanzioni secondo il principio di cassa, cioè provvedendo alla rilevazione dei medesimi, al momento dell’effettivo incasso da parte del Tesoriere, pur non essendo tale procedura corrispondente a corretti principi contabili.
La Corte, in considerazione dei quesiti sopravvenuti e delle criticità rilevate in sede di controllo monitoraggio, ha ritenuto opportuno affrontare la materia, ponendo particolare attenzione alle norme previgenti e alle novità intervenute.
In proposito, le modifiche introdotte dalla Legge n. 120/10 al CdS, hanno apportato integrazioni all’art. 208 quali:
– indicazione dettagliata delle finalità perseguibili con i proventi in questione, con specifica riserva di una quota pari al 50% di quelli spettanti agli Enti locali, vincolato alle finalità indicate alle lett. a), b) e c) del comma 4, determinando nell’ambito delle stesse un limite minimo di un quarto (del 50%) per ciascuna delle prime due lettere;
– nel ribadire l’obbligo per gli Enti locali di approvare annualmente la destinazione dei proventi è prevista la facoltà per l’Ente, di destinare il restante 50%, anche per intero alle medesime finalità e l’obbligo di rendiconto al termine dell’esercizio per permettere ai competenti Ministeri di svolgere i prescritti riscontri;
– possibilità di procedere ad assunzioni stagionali a progetto e nelle forme contrattuali flessibili, nonché la facoltà di finanziare progetti di potenziamento dei servizi di controllo per migliorare la sicurezza urbana e stradale e il potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni degli articoli inerenti la guida sotto l’effetto di alcool o sostanze stupefacenti.
Ulteriore novità introdotta dalla Legge n. 120/10 riguarda il comma 12 quater dell’art. 142 del CdS, che sancisce l’obbligo per ciascun Ente locale (nella previgente disciplina indirizzato ai soli Enti con popolazione superiore a 10.000 abitanti) di trasmissione in via informatica al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministero dell’interno, “entro il 31 maggio di ogni anno, di una relazione in cui sono indicati, con riferimento all’anno precedente, l’ammontare complessivo dei proventi di propria spettanza di cui al comma 1 dell’articolo 208 e al comma 12-bis del presente articolo (accertamento delle violazioni dei limiti di velocità con l’impiego di apparecchi o di sistemi di rilevamento della velocità ovvero attraverso l’utilizzazione di dispositivi o di mezzi tecnici di controllo a distanza delle violazioni), come risultante da rendiconto approvato nel medesimo anno, e gli interventi realizzati a valere su tali risorse, con la specificazione degli oneri sostenuti per ciascun intervento. La percentuale dei proventi spettanti ai sensi del comma 12-bis è ridotta del 30 per cento annuo nei confronti dell’ente che non trasmetta la relazione di cui al periodo precedente, ovvero che utilizzi i predetti proventi in modo difforme da quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 208 e dal comma 12-ter del presente articolo, per ciascun anno per il quale sia riscontrata una delle predette inadempienze”.
Tale obbligo di rendicontazione delle somme accertate, relative ai proventi in esame, serve a consentire una verifica della loro corretta destinazione.
La sanzione prevista si applica nel caso di mancata trasmissione della relazione, ovvero nel caso di utilizzo difforme dalle destinazioni stabilite dalla norma.
Attraverso la Deliberazione in commento, la Corte dei Conti ha voluto fornire indicazioni agli Enti nel rispetto dei principi di buon andamento e della sana gestione delle risorse.
Componenti dei proventi da prendere in considerazione ai fini della loro destinazione vincolata Rispetto a tale problematica, va rilevato in primo luogo come tali proventi spesso si realizzino, in termini di cassa, in anni successivi rispetto all’esercizio in cui sono stati accertati, per cui il valore iniziale subisce sostanziali aumenti connessi con l’applicazione delle sanzioni, degli interessi, del recupero delle spese di notifica, postali, etc.
In proposito, la Corte ritiene che:
– i proventi relativi alle sanzioni per violazioni al CdS debbano ricomprendere anche tutti gli elementi accessori di natura aggiuntiva, previsti espressamente dalle norme e che formano un insieme unico e inscindibile con la sanzione originaria;
– non devono costituire la base per il calcolo della quota vincolata gli oneri che l’ente accertatore sostiene per il recupero di somme e le altre componenti accessorie aggiuntive (gli interessi per ritardato pagamento, il rimborso spese di notifica, di recupero delle somme, etc.).
Pertanto, nel valutare le somme considerabili, l’Ente deve tener conto delle effettive entrate realizzabili, non solo in termini di accertamenti, ma anche e soprattutto in termini di cassa, al fine di evitare casi di utilizzo improprio di somme, aventi vincolo di specifica destinazione, con impegno e liquidazione di spese a fronte di proventi che rimangono accertati per diversi esercizi e che devono essere stralciati dalla contabilità, in quanto inesigibili o di dubbia e incerta esigibilità.
Rispetto del vincolo di specifica destinazione previsto dall’art 208 del CdS
Altra problematica di grande rilevanza è rappresentata dal rispetto del vincolo di specifica destinazione espressamente indicati per tipologia e quote dall’art. 208 del Codice.
Riguardo alla facoltà riconosciuta agli Enti locali di destinare quota dei proventi alla copertura degli oneri relativi alle assunzioni stagionali a progetto, il nuovo comma 5-bis dell’art. 208, elimina qualsiasi dubbio in merito.
Sulla possibilità di destinare tali proventi all’incentivazione di prestazioni e risultati del personale di Polizia municipale, nel previgente sistema disciplinato dall’art. 208, si erano contrapposte due diverse correnti interpretative.
L’orientamento favorevole alla loro destinazione a tale tipologia di spesa, affondava sulla considerazione della genericità della norma in esame e della conseguente facoltà degli Enti locali, nella loro autonomia, di destinare parte dei proventi alle suddette finalità che, sia pure indirettamente, contribuiscono “al miglioramento della circolazione stradale” (Circ. n. 761/96 del Ministero dell’Interno – Divisione Enti Locali; TAR Sicilia – Palermo, Sent. n. 1136/01).
In senso contrario, si era espressa a più riprese l’Aran secondo cui “è da escludersi la possibilità di alimentare il fondo previsto dall’art. 15 del CCNL dell’1.4.1999 con i proventi da sanzione amministrativa al codice della strada, tali somme sono infatti destinate ad iniziative per la realizzazione di opere e strutture intese a migliorare la circolazione stradale nonché a studi, ricerche, aggiornamenti professionali e simili pure intesi a rendere più efficiente il servizio”, inoltre “i maggiori oneri derivanti dalla istituzione del nuovo servizio delle pattuglie serali della polizia municipale non possono essere sostenuti attraverso l’utilizzo dei proventi di cui all’art. 208 del c.d.s.; tale disciplina non consente di destinare le relative risorse a forme di incentivazione del personale”.
La questione deve essere riletta alla luce delle modifiche apportate dalla Legge n. 120/10.
In particolare, è necessario analizzare l’ipotesi di far rientrare tale spesa nel concetto di “potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni”, con conseguente possibilità di impiegarvi il 12,5% (un quarto del 50%) dei proventi in esame.
Tale possibilità è ricavabile da una lettura a contrario della locuzione “anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi ed attrezzature” che mostra l’intenzione del Legislatore di allargare la possibilità di impiego di queste risorse, includendovi spese che non siano esclusivamente connesse all’utilizzo di mezzi strumentali all’attività, purché finalizzate al potenziamento del controllo delle violazioni.
Il riferimento non può che essere un potenziamento dell’attività lavorativa svolta nel perseguimento di questo fine.
In tale ottica questa interpretazione sembra riferirsi alle prestazioni lavorative aggiuntive o che comportano maggiore impegno e presenza sui luoghi di lavoro (turnazione, lavoro straordinario, flessibilità oraria).
Allo stesso tempo, con i proventi in questione sarebbe ammessa la possibilità di finanziarie il prolungamento dell’orario di lavoro di unità di personale già inserite nella struttura organizzativa dell’Ente e che prestano la propria attività lavorativa a tempo parziale.
In conclusione, è da ritenere che attraverso la disposizione in esame, il Legislatore abbia voluto riconoscere valore alla maggiore efficienza e al maggior risparmio realizzabile utilizzando il medesimo personale, superando la lettura interpretativa precedente che non ravvisava la connessione tra tale spesa e il “miglioramento della circolazione stradale”.
Altra questione controversa riguarda gli oneri previdenziali o fiscali riferiti alle posizioni lavorative degli appartenenti al corpo della Polizia municipale e alla previdenza integrativa.
Sul punto, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 426/00 si era già pronunciata nel senso di riconoscere la legittimità costituzionale dell’interpretazione del combinato disposto dei commi previgente 2, lett. a) e 4, CdS dell’art. 208 nel consentire la destinazione a previdenza integrativa del personale della polizia municipale di una parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal CdS.
Secondo tale pronuncia, “la normativa richiamata mostra che il legislatore ha inteso costituire un fondo speciale, alimentato dai proventi delle sanzioni amministrative derivanti dalle violazioni al codice della strada, a disposizione degli enti locali, per provvedere, secondo la discrezionalità che è loro riconosciuta dal comma 4 della disposizione denunciata, a specifiche finalità di promovimento del buon funzionamento della circolazione stradale e per tenere conto delle condizioni, che possono essere di particolare disagio sotto il profilo della sicurezza e della salute, dei soggetti preposti al controllo del rispetto delle regole della circolazione stradale medesima. Il legislatore non ha invece affatto costituito un fondo a disposizione del personale del Corpo di polizia municipale. In altri termini, la norma impugnata (comma 4 dell’art. 208) concerne i poteri degli enti locali e la relativa provvista di risorse. Le determinazioni degli enti locali stessi sono condizionate dall’esistenza di tali risorse, e quindi dall’attività dei funzionari preposti ad accertare la violazione delle norme del codice della strada ma, entro la disponibilità delle risorse medesime, non c’è alcun legame tra queste e la loro destinazione a scopi assistenziali e previdenziali a favore degli agenti della polizia locale o ad altri fini previsti dalla legge”.
La mancanza di connessione tra l’accertamento delle violazioni al CdS e la loro destinazione poteva portare a dedurre che la norma affidasse delle risorse nella disponibilità dell’Ente locale che le destinava alle finalità del comma 4, tra le quali non poteva non esservi, per rinvio, anche la previdenza e l’assistenza integrativa del personale di polizia municipale.
Tale tipologia di spesa, infatti, mira più propriamente a compensare le condizioni di disagio, sotto il profilo della sicurezza e della salute, in cui operano tali soggetti.
La natura speciale del fondo che viene a crearsi con le risorse dei proventi in esame, giustifica la diversità di trattamento tra i soggetti appartenenti al corpo di Polizia Municipale e i restanti dipendenti comunali, anche in ragione dei compiti loro assegnati.
Tuttavia, come stabilito da un costante orientamento delle Sezioni di controllo della Corte dei Conti, occorre precisare che tale somma deve riferirsi ad un intervento specifico sulla spesa di personale e come tale concorrente alla riduzione del tetto annuo della relativa spesa.
Si ritiene, conseguentemente, che tale spesa debba includersi nella base di calcolo utile alla verifica del rispetto del principio di riduzione programmatica della spesa di personale.
Interpretazione che appare, peraltro, in linea con quanto disposto, dall’art. 14 comma 9, della Legge n. 122/10, che ribadisce l’obbligo di riduzione dell’incidenza percentuale di tali spese rispetto al complesso delle spese correnti, imponendo il divieto di assunzione in caso di incidenza pari o superiore al 40%.
I dubbi interpretativi, intorno a tale problematica sono stati risolti dall’entrata in vigore della Legge n. 120/10, che alla lett. c) del comma 4, ha stabilito che possono essere finanziate “le misure di assistenza e di previdenza per il personale della polizia municipale e provinciale”.
A diverse conclusioni si deve giungere con riguardo alle forme ordinarie di assistenza e previdenza sociale, in quanto spese correnti e costanti nel tempo e come tali inconciliabili con la natura speciale del “fondo” e, pertanto, esclusivamente finanziabili attraverso le ordinarie entrate dell’Ente locale.
Per quanto concerne l’acquisto del vestiario per il personale di Polizia municipale, già il previgente art. 208 escludeva una connessione tra l’acquisto di nuove divise e il “miglioramento della circolazione stradale”.
Dopo le modifiche legislative tale dizione è stata sostituita dall’obiettivo “di migliorare la segnaletica e la sicurezza stradale” e come tale non sembra possibile comprenderle tra le spese finanziabili.
La ragione di tale esclusione deriva dall’interpretazione delle tipologie di destinazione individuate dalla norma che, costituendo una deroga al principio di unità del bilancio, non può non essere restrittiva e limitata, quindi, a quelle tipologie di spesa direttamente e immediatamente connesse alle finalità individuate dalla norma.
Per lo stesso motivo tale voce di spesa non può rientrare nella tipologia di “acquisto di automezzi, mezzi ed attrezzature”, considerando come tali solo gli strumenti meccanici (fisici) strettamente connessi all’attività della polizia municipale in modo imprescindibile.
Relativamente alla spesa per la manutenzione sugli autoveicoli, la disciplina previgente nella dizione “fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale” consentiva di farvi rientrare tale voce di spesa, poiché il termine “fornitura”, privo di ulteriori specificazioni, poteva intendersi nel senso di un più proficuo utilizzo dei mezzi tecnici, realizzabile attraverso gli interventi manutentivi ad essi inerenti.
Secondo la Corte dei Conti, l’attuale dizione che destina una quota dei proventi in questione “al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature”, sembrerebbe spostare l’attenzione dalla “fornitura di mezzi tecnici” al “controllo e all’accertamento delle violazioni”, ponendo come eventuale il solo acquisto dei mezzi occorrenti a tale scopo, con conseguente limitazione della possibilità di utilizzo degli stessi al solo scopo manutentivo, non potendo interpretare tale attività come forma di potenziamento del controllo o dell’accertamento.
Secondo l’orientamento del Legislatore, già la previgente tassativa disciplina, riteneva una forzatura la riconducibilità entro tale vincolo di spesa, e in particolare nella locuzione “mezzi tecnici”, del finanziamento dell’acquisto di carburante per i mezzi della Polizia municipale, pur costituendo uno strumento che permette una maggiore mobilità delle vetture e quindi un incremento dell’attività di accertamento.
Allo stesso modo, l’attuale disciplina, che fa riferimento al “potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni del codice in materia di circolazione stradale”, non consente di ritenere l’acquisto di carburante, compreso in tale voce di spesa.
Ugualmente è da escludere il pagamento delle tasse di circolazione dei veicoli della polizia stradale, sul presupposto che sono spese ripetitive e costanti.
Per quanto concerne l’illuminazione stradale, i giudici contabili hanno distinto tra la realizzazione di un nuovo impianto di illuminazione stradale e il mero pagamento delle bollette, relative al consumo di energia elettrica della rete stradale comunale.
Solo nel primo caso è sostenibile tale spesa, in quanto pienamente rientrante tra quegli “interventi di sicurezza stradale a tutela degli utenti più deboli, quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti”, direttamente connessi al miglioramento della sicurezza stradale di cui alla lett. c) del comma 4, dell’art. 208.
Diversamente, la Corte dei Conti ha precisato che non sia finanziabile con i proventi in questione il pagamento delle bollette dell’energia elettrica, trattandosi di spesa corrente e ripetitiva dell’Ente, non assimilabile a nessuna delle voci di specifica destinazione, previste dall’art. 208.
Infine, è da ritenere ammissibile l’utilizzo di tali risorse anche per l’estinzione anticipata di un mutuo acceso per realizzare opere finanziabili con tali risorse, anche alla luce dell’entrata in vigore della Legge n.120/10
Ciò è giustificato dal fatto che tale operazione rappresenta una spesa una tantum che l’Ente può sostenere in un determinato esercizio finanziario e che comporta un miglioramento patrimoniale immediato per minori passività, senza ulteriore ripetizione degli oneri connessi con il prestito estinto.
Al contrario, tali proventi non possono servire al finanziamento dell’ammortamento del mutuo (il pagamento della quota o degli interessi di un mutuo contratto per le medesime finalità) in quanto, trattandosi di spese ripetitive negli anni, l’Ente non ha certezza di poter interamente provvedere con entrate di natura aleatoria, quali sono i proventi delle sanzioni per le violazioni al CdS.