di Federica Caponi e Alessio Tavanti
Il Dipartimento della Funzione pubblica ha emanato la Circolare n. 7/10, concernente “Contrattazione integrativa. indirizzi applicativi del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”, con la quale ha fornito alle Amministrazioni, i primi indirizzi applicativi in materia di contrattazione integrativa, stante il sistema graduale di attuazione delineato Decreto Brunetta.
Le norme del Decreto, infatti, hanno ridefinito completamente il ruolo della contrattazione collettiva, nazionale ed integrativa, in relazione a molteplici profili.
Si tratta di disposizioni legislative che hanno modificato le regole della contrattazione collettiva e il rapporto di “forza” tra questa e la legge.
In particolare, la contrattazione integrativa sarà finalizzata (a pena di nullità) al conseguimento di risultati ed obiettivi e sarà finanziata in modo diseguale in relazione al raggiungimento delle performance programmate.
Il nuovo art. 40, comma 3-bis, del Dlgs. n. 165/01, ribadisce il carattere di “doverosità” della contrattazione integrativa, ma anche la sua “fisiologica” finalizzazione all’obiettivo del conseguimento di “adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici”.
In proposito, le nuove norme del Dlgs. n. 150/09, hanno stabilito:
a) il necessario rispetto del principio di corrispettività “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”;
b) la garanzia di adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità della performance.
Ogni trattamento economico accessorio, ai sensi dell’art. 45, comma 3, del dlgs. n. 165/01 dovrà derivare:
– dalla remunerazione della performance individuale;
– dalla performance organizzativa;
– dall’effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute.
Il Decreto ha anche previsto che al trattamento economico accessorio, collegato alla performance individuale, sia destinata di una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo, comunque denominato, da parte della contrattazione collettiva (art. 40, comma 3-bis, del dlgs. n. 165/01).
A tal proposito, è necessario evidenziare che le regole relative al trattamento economico (fondamentale e accessorio) sono di competenza esclusiva della contrattazione.
Pertanto, gli Enti devono applicare le disposizioni dei Ccnl. per la quantificazione del fondo incentivante e per l’erogazione della produttività ai dipendenti e, fino a quando questi non si saranno “adeguati al Brunetta”, le regole da applicare in tale materia non potranno che essere quelle in essi contenute, “sospendendo” l’efficacia delle eventuali disposizioni della riforma non conformi.
Il comma 3-quinques del novellato art. 40 del dlgs. n. 165/01, ha disciplinato i criteri e i limiti finanziari entro i quali dovrà svolgersi la contrattazione integrativa, stabilendone il diretto collegamento alla contrattazione nazionale e disponendo le modalità di utilizzo delle risorse ad essa destinate.
Le Regioni e gli Enti locali, fermo restando quanto previsto dall’art. 45 sopra citato nonché dall’art. 40, comma 3-bis, del dlgs. n. 165/01, potranno destinare “risorse aggiuntive” alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e dei parametri di virtuosità fissati per la spesa del personale dalle vigenti disposizioni, fermo il rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di analoghi strumenti di contenimento della spesa.
L’attuazione di tali previsioni appare, tuttavia, sostanzialmente precluso dalle disposizioni del Dl. n. 78/10 il quale ha previsto il blocco delle retribuzioni dei pubblici dipendenti dal 2011 al 2013.
Inoltre lo stesso legislatore ha stabilito che eventuali progressioni verticali effettuate in tale periodo produrranno esclusivamente effetti giuridici e non economici.
E’ stato aggiunto il comma 2-bis all’art. 9 in commento, il quale stabilisce che dal 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l’ammontare complessivo del fondo incentivante degli enti locali non potrà superare l’importo del 2010.
Tale disposizione, afferente ad una materia di esclusiva competenza contrattuale (come ribadito dalla stessa riforma) impone inoltre che il fondo dovrà essere “automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio”.
Norme di diretta ed immediata applicazione
A) Relazione tecnico-finanziaria ed illustrativa di accompagnamento ai Ccdi
Il novellato art. 40, comma 3-sexies, del dlgs. n. 165/01 ha stabilito che ogni contratto integrativo sottoscritto dalle P.A. dovrà essere corredato dalla Relazione tecnico-finanziaria e da una relazione illustrativa, redatta secondo gli schemi che avrebbero dovuto essere predisposti dalla Funzione pubblica.
In attesa della pubblicazione di tali documenti, le amministrazioni dovranno redigere la relazione illustrativa tesa ad evidenziare il significato, la ratio e gli effetti attesi da ogni norma contrattuale, soprattutto con riferimento alla natura premiale e selettiva, cui è connessa l’erogazione delle risorse, la ricaduta sui livelli di produttività individuale e collettiva, la garanzia del servizio pubblico, nonché l’interesse specifico della collettività, secondo quanto espressamente previsto dal nuovo art. 40-bis, comma 4 del Tu. sul pubblico impiego.
La relazione illustrativa dovrà distintamente evidenziare il rispetto dei principi di legge e di quelli previsti dai contratti, nonché il rispetto dell’applicazione dei principi e criteri necessari per l’adeguamento dei contratti integrativi vigenti (art. 65, comma 1, dlgs. n. 150/09).
B) Il sistema dei controlli
L’art. 40-bis del dlgs. n. 165/01, è stato riscritto dall’art. 55 del dlgs. 150/09 che ne ha novellato anche la rubrica, non più “Compatibilità della spesa in materia di contrattazione integrativa”, ma “Controlli in materia di contrattazione integrativa”.
Tale disposizione, in effetti, oltre a disciplinare con estrema ricchezza e puntualità la materia dei controlli sulla contrattazione integrativa, riformula in maniera organica le forme di controllo precedentemente contenute in testi normativi diversi dal dlgs. n. 165/01.
Con la nuova formulazione vengono quindi previsti e disciplinati:
– gli organi titolari del controllo;
– l’oggetto del controllo,
– l’iter di certificazione
– la rilevazione del costo della contrattazione integrativa di tutte le pubbliche amministrazioni.
Tali disposizioni sono, inoltre, dirette ad incrementare il flusso documentale sulla contrattazione collettiva integrativa al fine di una maggiore conoscibilità e quindi verificabilità della stessa, anche attraverso il coinvolgimento della Corte dei Conti.
In merito ai soggetti preposti al controllo, non vi è alcun mutamento rispetto al passato, ma adesso vengono esplicitamente elencati:
– collegio dei revisori dei conti;
– collegio sindacale;
– uffici centrali di bilancio nonché degli “analoghi organi previsti dai rispettivi ordinamenti”.
Il nuovo art. 40, comma 3-bis del dlgs. n. 165/01, riafferma, come sopra ricordato, innanzitutto, la derivazione della contrattazione integrativa dalla contrattazione nazionale.
Il successivo comma 3-quinquies ribadisce il carattere inderogabile, a pena di nullità, di tale collegamento, stabilendo vincoli e sanzioni a garanzia dello stesso.
In particolare, tale norma, vieta la sottoscrizione di contratti integrativi contrastanti con i contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
Più precisamente, l’oggetto del controllo sarà diretto alla verifica del rispetto da parte del contratto integrativo:
a) dei vincoli derivanti dal contratto nazionale, anche con riferimento alle materie contrattabili, che devono essere espressamente delegate dal contratto nazionale alla contrattazione decentrata;
b) dei vincoli derivanti da norme di legge e dallo stesso dlgs. n. 165/01, che per espressa disposizione legislativa sono definite “imperative” e, quindi, inderogabili da tutti i livelli contrattuali;
c) delle disposizioni sul trattamento accessorio, secondo i già descritti criteri in relazione alla finalizzazione della contrattazione integrativa a merito e produttività (con la necessaria selettività delle integrazioni retributive e delle progressioni orizzontali);
d) della compatibilità economico-finanziaria;
e) dei vincoli di bilancio risultanti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione.
In sintesi, gli organi preposti al controllo dovranno effettuare:
– la verifica di compatibilità economica-finanziaria dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio;
– la verifica della legittimità del rispetto delle competenze del contratto integrativo, con estensione al rispetto dei criteri di meritocrazia e al perseguimento dell’obiettivo di una maggiore produttività.
C) Le sanzioni
Le sanzioni relative alla contrattazione integrativa sono definite dall’art. 40, comma 3- quinquies, del dlgs. n. 165/01, come modificato dall’art. 54 del dlgs. n. 150/09, il quale prevede:
– la nullità delle clausole contrattuali che si pongano in violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, con conseguente sostituzione di diritto ai sensi degli artt. 1339 e 1419, comma 2, del codice civile.
– l’obbligo di recupero, nella sessione negoziale successiva, in caso di superamento dei vincoli finanziari, accertato dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, dal Dipartimento della funzione pubblica o dal Ministero dell’economia e delle finanze. Il superamento dei vincoli finanziari può essere rilevato anche dagli organi di controllo sopra menzionati.
Le suddette disposizioni trovano applicazione anche nei confronti degli Enti locali e rispetto a tutti i contratti integrativi sottoscritti successivamente al 15 novembre 2009, data di entrata in vigore del dlgs. n. 150/09, indipendentemente dall’anno di riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.
Infine, con riguardo agli obblighi di pubblicazione e comunicazione previsti, è da segnalare che il mancato adempimento da parte delle P.A. comporta il divieto di qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa (art. 40-bis, comma 7, dlgs. n. 165/01).
La Corte dei Conti destinataria di una serie di informazioni in materia di contrattazione integrativa, nell’ambito dell’attività di referto sul costo del lavoro può disporre, in caso di sforamento delle spese rispetto a limiti imposti dai vincoli di finanza pubblica e agli indirizzi generali assunti in materia in sede di contrattazione collettiva nazionale, interventi correttivi a livello di comparto o di singolo ente, con contestuale immediata sospensione delle corrispondenti clausole contrattuali con obbligo di recupero nell’ambito della sessione negoziale successiva (C.Conti, SS.RR. contr. del. n. 43/08).
Adeguamento dei contratti integrativi vigenti
Le amministrazioni del comparto Regioni ed autonomie locali (e gli Enti del SSN) devono adeguare, entro il 31 dicembre 2011, i contratti integrativi vigenti ai principi di ripartizione di competenza della legge e della contrattazione collettiva ed alle disposizioni del Titolo III (Merito e premi), a prescindere dall’anno di riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato, pena la sanzione della cessazione e conseguente non applicabilità dei contratti integrativi a partire dal 31 dicembre 2012 (art. 65, comma 4 dlgs. n. 150/09).
In merito all’applicabilità delle disposizioni dei Titoli II e III del dlgs. n. 150/09, per le Regioni e gli Enti locali (e gli Enti del SSN) resta la necessità di adeguamento dei propri ordinamenti ai relativi principi entro il termine del 31 dicembre 2010, in assenza del quale verranno applicate integralmente le disposizioni previste dal Decreto.
In ogni caso, le norme che individuano un termine finale per l’adeguamento non valgono a sanare le eventuali illegittimità contenute nei contratti integrativi vigenti le quali, ove rilevate, comportano la conseguente nullità delle singole clausole contrattuali.
Per quanto attiene l’adeguamento previsto “alle disposizioni riguardanti la definizione degli ambiti riservati” (art. 65 dlgs. n. 150/09) dovrà essere verificato se i contratti integrativi dispongono in materie riservate ovvero non espressamente rinviate a questo livello contrattuale (art. 40, commi 1 e 3-bis del dlgs. n. 165/01).
In particolare, per la contrattazione collettiva è previsto che:
a) determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali;
b) sono escluse dalla sua competenza le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’art. 2, comma 1, lett. c), della legge n. 421/92;
c) è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche.
La contrattazione collettiva integrativa, invece:
d) si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali;
e) assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità della performance; a tal fine destina al trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denominato.
Relativamente al punto b), è opportuno sottolineare che ai sensi del comma 2 dell’art. 5 del dlgs. n. 165/01, come modificato dall’art. 34 del dlgs. n. 150/09, “le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro” sono di competenza esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, salvo l’obbligo di informazione ai sindacati ove prevista nei contratti collettivi nazionali.
In sostanza, data la menzionata disciplina dell’art. 40, comma 1, del dlgs. n. 165/01, come modificato dall’art. 54 del dlgs. n. 150/09:
a) la contrattazione nazionale ed a maggior ragione quella integrativa non potranno aver luogo nelle materie relative all’organizzazione e della microorganizzazione, in quelle oggetto di partecipazione sindacale e in quelle riguardanti le prerogative dirigenziali (art. 40, comma 1, dlgs. n. 165/01);
b) in tali materie la partecipazione sindacale potrà svilupparsi esclusivamente nelle forme dell’informazione, qualora prevista nei contratti collettivi nazionali.
Resta ferma in ogni caso la consultazione per quanto concerne l’organizzazione e la disciplina degli uffici, nonché la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche (art. 6, comma 1, dlgs. n. 165/01).
Tutte le amministrazioni dovranno procedere, entro il 31 dicembre 2010 ed in attesa della definizione dei sistemi di valutazione, ad “adeguare” i vigenti contratti integrativi ai principi di selettività e concorsualità enunciati dal Titolo III del decreto 150.
I nuovi contratti integrativi, stipulati successivamente alla data del 15 novembre 2009, sono soggetti all’applicazione delle nuove regole.
I contratti integrativi attualmente vigenti, ma stipulati in data antecedente, invece, troveranno applicazione sino alla stipula di un nuovo contratto integrativo che proceda all’adeguamento di cui all’art. 65, comma 1, entro la data del 31 dicembre 2010, termine ultimo per disporre l’adattamento, dopodiché si determina ex lege la cessazione delle vecchie regole.
I criteri ed i principi sopra ricordati si applicano a tutti i contratti integrativi sottoscritti successivamente alla data del 15 novembre 2009, data di entrata in vigore del dlgs. n. 150/09, indipendentemente dall’anno di riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.
Disposizioni la cui applicazione decorre a partire dalla stipulazione contratti collettivi relativi al periodo contrattuale 2010-2012
Ola Circolare ha chiarito che vi sono norme del dlgs. n. 150/09 la cui applicabilità resta subordinata alla stipulazione dei contratti collettivi relativi al periodo contrattuale 2010-2012.
Tali norme sono:
– quella che impone di destinare alla produttività individuale la quota prevalente della retribuzione accessoria, la quale presuppone un intervento sulla struttura della retribuzione che può essere attuata solo con i successivi contratti collettivi (comma 3-bis dell’art 40 del dlgs. n. 165/01, nuovo testo);
– quelle relative al trattamento accessorio dei dirigenti collegato ai risultati di cui all’art. 24 del dlgs. n. 165/01, come modificato dall’art. 45 del dlgs. n. 150/09;
Pubblicazione e comunicazione e connesse sanzioni in caso di inadempimento
Il comma 4 dell’art. 40-bis, nuovo testo, prevede che le amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo di pubblicare, in modo permanente, sul proprio sito istituzionale, con modalità che garantiscono la piena visibilità ed accessibilità delle informazioni ai cittadini:
a) i contratti integrativi stipulati;
b) la relazione tecnico-finanziaria, certificata dagli organi di controllo;
c) la relazione illustrativa, certificata dagli organi di controllo;
d) le informazioni trasmesse annualmente al Ministero dell’economia, sulla base degli schemi già approntati, ai fini dell’inoltro alla Corte dei conti (adempimento già previsto dall’art. 67 del dl. n. 112/08);
e) gli esiti della valutazione, da parte dei cittadini-utenti, sugli effetti attesi sul funzionamento dei servizi pubblici in base alla contrattazione integrativa, secondo il modello predisposto dalla Funzione Pubblica.
Inoltre, ai sensi dell’art. 11, comma 8, del dlgs. n. 150/09, a tutela di una maggiore trasparenza, è prevista la pubblicazione sul sito istituzionale delle amministrazioni, tra l’altro, dell’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance stanziati e dell’ammontare dei premi effettivamente distribuiti, nonché dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità sia per i dirigenti che per i dipendenti.
Agli obblighi di pubblicazione del contratto integrativo fanno riscontro gli ulteriori obblighi di comunicazione (anche a fini di controllo oltre che di monitoraggio), previsti dai commi 3 e 5 del novellato art. 40-bis del dlgs. n. 165/01.
Il comma 3 dell’art. 40-bis, riprende, adattandole, le disposizioni di cui all’art. 67, commi 8-10, del dl. n. 112/08.
Pertanto, le amministrazioni trasmettano alla Corte dei Conti, tramite il Ministero dell’economia e finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, entro il 31 maggio di ogni anno, specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa, certificate dagli organi di controllo interno.
A tale fine, il Ministero dell’economia e finanze, d’intesa con la Corte dei Conti e con il Dipartimento della funzione pubblica, aggiorna annualmente una scheda di rilevazione appositamente dedicata alla contrattazione integrativa unitamente a tabelle volte a rilevare le modalità di costituzione e di destinazione dei fondi per la contrattazione integrativa.
Le informazioni raccolte sono utilizzate dalla Corte dei conti, unitamente a quelle trasmesse ai sensi del Titolo V del dlgs. n. 165/01, ai fini del referto sul costo del lavoro.
Infine, il comma 5 dell’art. 40-bis sancisce specifici obblighi per le amministrazioni di trasmissione per via telematica all’ARAN ed al CNEL del contratto integrativo con le relazioni tecnica ed illustrativa e con l’indicazione delle modalità di copertura dei relativi oneri con riferimento agli strumenti annuali e pluriennali di bilancio. Il termine per l’inoltro è fissato in cinque giorni che decorrono dalla sottoscrizione.
In materia di comunicazione e pubblicazione le amministrazioni dovranno provvedere a:
– inviare il contratto integrativo con le documentazioni richieste all’Aran o al CNEL;
– inviare le specifiche informazioni sulla contrattazione integrativa al Ministero dell’economia e delle finanze sulla base dell’apposito modello ai fini dell’attività di referto e di controllo della Corte dei conti;
– pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni il contratto integrativo, con le certificazioni degli organi di controllo e le relazioni illustrative e tecnico finanziaria;
– pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni le informazioni trasmesse annualmente al Ministero dell’economia e finanze e degli esiti della valutazione da parte dell’utenza dell’impatto della contrattazione integrativa sui servizi pubblici, una volta emanato il relativo modello di rilevazione.
Il mancato adempimento dei predetti obblighi comporta la sanzione generale consistente nel divieto di qualsiasi adeguamento delle risorse destinate alla contrattazione integrativa.
Sul complesso di tali adempimenti sono tenuti a vigilare i soggetti preposti al controllo sopra menzionati.
Tali disposizioni trovano applicazione per tutti i contratti integrativi sottoscritti successivamente al 15 novembre 2009, data di entrata in vigore del dlgs. n. 150/09, indipendentemente dall’anno di riferimento finanziario del fondo di amministrazione regolato.