Tar Lazio, Sez. II ter, Sentenza n. 12946 del 15 dicembre 2009
di Federica Caponi
E’ illegittimo il trasferimento d’ufficio per incompatibilità ambientale disposto per ragioni disciplinari, non riconducibili a fatti o eventi impeditivi della permanenza in sede del dipendente coinvolto che compromettano la funzionalità ed il prestigio dell’ufficio, non potendo essere utilizzato come strumento organizzativo dell’ ufficio stesso.
L’istituto del trasferimento ambientale, infatti, fonda la sua ratio in esigenze di garanzia del buon andamento dell’azione amministrativa e della stessa immagine esterna dell’ufficio complessivamente considerato.
Il principio di diritto
Il trasferimento d’ufficio di un dipendente per incompatibilità ambientale non trova riscontro nell’esercizio della potestà disciplinare, potendo essere disposto soltanto in presenza di situazioni che abbiano riflessi negativi sull’immagine esterna dell’ufficio e che compromettano stabilmente i rapporti con gli altri dipendenti addetti al servizio.
Tale istituito non ha natura disciplinare, nel senso che, essendo finalizzato a perseguire il buon andamento dell’ufficio, non può costituire una modalità alternativa di afflizione dell’interessato per risolvere eventuali contrasti interni.
E’ questo l’importante principio ribadito dal Tar nella sentenza in commento, con la quale ha accolto il ricorso presentato da un dipendente del Corpo Forestale avverso il decreto di trasferimento per incompatibilità ambientale, con il quale l’interessato era stato assegnato ad altra sede operativa nella stessa città.
I Giudici hanno così confermato l’interpretazione dominante in giurisprudenza, secondo cui il trasferimento per incompatibilità ambientale può essere disposto solo in presenza di specifici eventi che compromettano stabilmente il buon andamento dell’azione amministrativa dell’ufficio in cui lavora il dipendente interessato, causando anche riflessi negativi sull’immagine dell’ufficio stesso.
Il fatto
Con decreto era stato disposto il trasferimento d’ufficio (per incompatibilità ambientale) di un dipendente del Corpo Forestale ad altro centro operativo con sede nella stessa città in cui lo stesso aveva lavorato fino a quel momento.
Tale atto era stato emanato in conseguenza di alcuni fatti posti in essere dal dipendente.
In particolare, il trasferimento era stato motivato a causa dell’incarico che il dipendente aveva assegnato ad un ispettore del reparto, potestà che rientrava nelle prerogative del comandante provinciale, e della trasmissione di una nota che lo stesso aveva inviato al Procuratore della Repubblica senza la preventiva informativa al comandante provinciale.
Avverso l’atto di trasferimento, il dipendente ha presentato ricorso al Tar, chiedendone l’annullamento, contestandone l’illegittimità per eccesso di potere per errore nei presupposti, sostenendo che lo stesso era stato disposto in ragione di due episodi che non avrebbero legittimato l’adozione di un atto come quello emesso nel caso di specie.
Il ricorrente, inoltre, ha contestato anche la sede di assegnazione, in quanto nel diverso centro operativo erano previsti in organico soltanto soggetti con professionalità e competenze del tutto differenti.
Il Tar ha accolto il ricorso del dipendente, ritenendo illegittimo il trasferimento in quanto gli episodi contestati non avevano evidenziato l’esistenza di condizioni impeditive al mantenimento in sede del dipendente.
L’Amministrazione, secondo i giudici amministrativi, avrebbe dovuto utilizzare strumenti di natura disciplinare, valutativa ed organizzativa al fine di garantire la migliore funzionalità del reparto interessato, ripristinando il corretto rapporto gerarchico e assicurando l’efficienza del sistema.
La questione di fondo
La questione che è stata posta alla verifica del Tar attiene alla disamina dei presupposti e delle condizioni che legittimano l’Amministrazione a disporre il trasferimento d’ufficio di un dipendente per incompatibilità ambientale.
La finalità di tale istituto è quella di ripristinare il corretto e sereno funzionamento dell’ufficio restituendo allo stesso il prestigio, l’autorevolezza o l’immagine perduti (Cons. Stato, Sez. I, Sent. 8 maggio 2002, n. 870).
Conseguentemente, un provvedimento di tale natura non ha alcun rapporto col provvedimento disciplinare eventualmente irrogato a carico del medesimo soggetto, in quanto il trasferimento si basa su una situazione oggettiva di disagio nell’ambiente di lavoro, mentre la sanzione disciplinare postula un criterio di imputazione della condotta illecita (Cons. Stato, Sez. IV, Sent. 29 agosto 2000, n. 4374).
Il trasferimento per incompatibilità, infatti, non ha carattere sanzionatorio, né presuppone un comportamento contrario ai doveri di ufficio.
Tale istituito non ha natura disciplinare, essendo subordinato ad una valutazione ampiamente discrezionale dei fatti, che possa far ritenere nociva per il prestigio, il decoro e la funzionalità dell’ufficio l’ulteriore permanenza del dipendente in una determinata sede.
La giurisprudenza ha infatti chiarito che non rileva tanto la responsabilità del soggetto i cui comportamenti hanno originato la situazione che incide negativamente sull’andamento complessivo dell’ufficio, quanto la sussistenza di uno o più episodi tali da compromettere il servizio stesso (Cons. Stato, Sez. VI, Sent. 29 marzo 2002, n. 1782).
Le esigenze di servizio, poste a base del trasferimento per incompatibilità ambientale, sono sindacabili dal giudice amministrativo solo ab externo, sotto il profilo della logicità e completezza della motivazione, rimanendo esclusa ogni indagine di merito sulla valutazione dell’Amministrazione.
In generale, secondo il consolidato indirizzo della giurisprudenza, deve ritenersi assolto l’obbligo della motivazione del provvedimento amministrativo, anche in presenza di indicazioni sintetiche, purché capaci di chiarire l’iter logico e procedimentale che consenta di inquadrare correttamente la fattispecie.
Con specifico riferimento al trasferimento per ragioni di servizio, i giudici amministrativi hanno chiarito che la motivazione può essere dedotta anche dal procedimento (Cons. Stato, Sez. IV, Sent. 31 gennaio 2001, n. 550).
La funzione della motivazione, infatti, non viene meno per il fatto che nel provvedimento finale non risultino chiaramente esplicitate le ragioni sottese alle scelte discrezionali, allorché le stesse possano essere dedotte dagli atti del procedimento.
Per quanto riguarda le condizioni che possono legittimare il trasferimento per incompatibilità ambientale, la tesi dominante nella giurisprudenza amministrativa, premessa la non riconducibilità di tale istituto all’esercizio della potestà disciplinare, è quella secondo cui i presupposti in cui esso può intervenire sono:
- – fatti e/o comportamenti anche della vita privata che violino i principi dell’onore e del decoro e che, per la loro risonanza, ledano il prestigio e l’immagine esterna dell’ufficio;
- – una condotta all’interno dell’ufficio che, per la sua sistematicità e reiterazione, pregiudichi ogni ulteriore proficua permanenza nella sede;
- – situazioni di conflittualità palesi e/o latenti con l’ambiente di lavoro che pregiudichino ogni ulteriore proficua utilizzazione del dipendente nella sede di assegnazione, anche per il pregiudizio che ciò arreca alla funzionalità dell’ufficio.
In tali ipotesi, la natura ampiamente discrezionale dell’atto cui si collega l’allontanamento dall’ufficio impone all’Amministrazione un’adeguata e congrua motivazione sull’esistenza oggettiva dei fatti impeditivi della permanenza nella sede, sul nocumento che si riflette sulla funzionalità e prestigio dell’ufficio, sul nesso di correlazione fra la situazione di grave conflittualità e la condotta tenuta dal dipendente.
Nel caso di specie, secondo il Tar, il provvedimento di trasferimento impugnato è stato adottato in ragione di due episodi riconducibili, entrambi, al mancato rispetto delle disposizioni che regolano i rapporti gerarchici.
E’ stato dimostrato, inoltre, che, in ragione di quei due episodi, il comandante regionale aveva preannunciato l’invio delle relative contestazioni al dipendente coinvolto, con l’intento di avviare un procedimento disciplinare (di fatto, però, mai instaurato).
Secondo i giudici amministrativi, tali elementi posti a fondamento del trasferimento impugnato (seppure in grado di evidenziare una situazione di conflittualità all’interno del comando, che poteva incidere sul buon andamento dell’attività), non integrano i presupposti per l’adozione di un tale provvedimento, che ha altre finalità non riconducibili alla sola ricerca di una soluzione (rapida), che elimini la situazione di potenziale conflittualità all’interno di un ufficio dell’Amministrazione pubblica.
La situazione di incompatibilità ambientale non può considerarsi tale se circoscritta solo all’interno dell’ufficio.
I presupposti che determinano l’uso di tale strumento devono avere un rilievo esterno, nel senso che la permanenza in sede dell’interessato deve essere in grado di ledere l’immagine, il prestigio o la funzionalità stessa del servizio di appartenenza, in ragione delle circostanze venutesi a creare (o perché causate dallo stesso dipendente o perché provenienti dall’esterno).
La giurisprudenza ha infatti ritenuto legittimi trasferimenti per incompatibilità ambientale in ragione del coinvolgimento dell’interessato in procedimenti penali per fatti incompatibili con il servizio svolto ovvero per presunte collusioni con organizzazioni criminali operanti nella zona di riferimento, in quanto in tali ipotesi era chiara la sussistenza dei presupposti per adottare tale provvedimento (ovvero incompatibilità a causa di comportamenti che avevano riflessi esterni e che rendevano incompatibile la permanenza in sede).
Conclusioni
Nel caso di specie, secondo il Tar, i due episodi che hanno portato all’avvio del procedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale attengono, invero, a presunte violazioni delle disposizioni che regolano i rapporti gerarchici all’interno di un servizio che, essendo circoscritti e connessi a comportamenti del dipendente coinvolto, avrebbero dovuto essere oggetto di contestazioni disciplinari, al fine di accertarne la veridicità e, se del caso, procedere all’irrogazione delle relative sanzioni.
Le motivazioni poste a fondamento del trasferimento non soddisfano la causa del potere esercitato con l’adozione di un simile provvedimento, ma sono proprie del procedimento disciplinare, che è finalizzato a sanzionare condotte illecite dei dipendenti.
Secondo i giudici amministrativi, inoltre nel caso di specie vi è anche un altro elemento rilevante, che attesta ulteriormente l’illegittimità del disposto trasferimento, costituito dal fatto che al dipendente non è stato imposto il cambio di sede (ovvero di città), ma lo stesso è stato trasferito in un reparto diverso del Corpo operante nella stessa città.
Secondo il Tar, la valutazione in merito alla sussistenza o meno delle condizioni che determinano un’incompatibilità ambientale deve riguardare la sede di servizio e non deve essere riferita al solo settore in cui il dipendente è addetto.
Nel provvedimento impugnato non è stato spiegato come l’avvicendamento ad un reparto, ricompreso nella stessa sede di servizio, possa costituire una soluzione ideale che non sia limitata solo a risolvere un conflitto tra dipendenti dello stesso ufficio.
Tali episodi, infatti, sebbene possano aver creato disagi alla funzionalità dell’ufficio, non hanno avuto immediati effetti all’esterno, né hanno causato scarsa funzionalità nell’espletamento dell’attività istituzionale.
Il Tar ha così accolto il ricorso presentato dal dipendente, disponendo l’annullamento del provvedimento di trasferimento, in quanto gli episodi richiamati avrebbero dovuto essere oggetto di un procedimento disciplinare.