L’IPAB, al fine di svolgere le funzioni assistenziali autorizzate secondo gli standards minimi regionali, è tenuta a dotarsi di una congrua ed adeguata pianta organica del personale dipendente, nonché organizzare la gestione del personale in maniera efficiente.

Utilizzare il lavoro somministrato non per evenienze eccezionali o temporanee, come previsto dalla legge, ma come rimedio strutturale e permanente alla carenza di dipendenti, determinata dall’elevato tasso di assenteismo, costituisce danno erariale.

Questo il principio espresso dalla Corte dei Conti, sez. giur. Veneto, con la sentenza n. 89 depositata il 12 luglio 2016, con la quali sono stati condannati i componenti del Consiglio di Amministrazione, il Direttore e il Responsabile del personale di un’IPAB per l’ingente danno derivante da un uso indebito ed improprio della somministrazione di lavoro temporaneo.

Nel caso di specie, a fronte di una costante carenza di personale determinata da un elevato tasso di assenteismo, considerato una condizione fisiologica, quasi ineludibile, all’interno della Casa di riposo, l’IPAB aveva sostituito, per anni, il personale – qualsiasi fosse il motivo della assenza, pure se prevedibile e programmabile e, quindi, sopperibile attraverso una normale riorganizzazione interna – mediante l’istituto della somministrazione del lavoro temporaneo.

Il primo aspetto analizzato dai giudici è stato quello della sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti per i danni alle IPAB, Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza.

Le Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza sono state qualificate, dalla legge 6972/1890, come enti pubblici che avevano il fine di prestare assistenza alla parte più fragile della popolazione locale o provvedere all’educazione, all’istruzione, all’avviamento a qualche professione, arte o mestiere o al miglioramento morale ed economico.

Successivamente, con la legge 388/2000 (legge quadro per la realizzazione del sistema integrato dei servizi sociali) e il d.lgs. 207/2001 (riordino del sistema delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza), è stato avviato un generale processo di riforma delle IPAB, affidando alle Regioni (titolari delle funzioni relative ai soggetti che operano nel campo dei sevizi sociali) il compito di disciplinare la trasformazione o l’estinzione delle IPAB, le relative modificazioni statutarie ed istituzionali, il controllo sugli atti, sull’attività e sugli organi fondamentali.

Il legislatore ha quindi demandato alle Regioni la disciplina relativa ai procedimenti per la trasformazione delle Ipab in aziende pubbliche di servizi alla persona e di accertamento delle caratteristiche per la trasformazione in enti privatistici.

La Regione Veneto, nonostante l’avvenuta presentazione di alcuni disegni di legge regionali, non ha emanato una disciplina legislativa regionale che abbia consentito la trasformazione delle IPAB.

Di conseguenza, per tutte le Ipab venete non si è realizzato quel processo di ridefinizione della natura giuridica prefigurato dal legislatore nazionale, nè nel senso della trasformazione in Aziende pubblica di servizi alla persona nè nel senso della trasformazione in associazione o fondazione di diritto privato, permanendo, sul terreno giudico – amministrativo formale, la natura giuridica di Ipab ai sensi della legge n. 6972/1890 e dello statuto dell’Ente.

Nel caso di specie i giudici contabili, sulla base delle concrete caratteristiche dell’istituzione, hanno affermato la natura pubblicistica dell’IPAB (facendo ricorso ai criteri tradizionalmente indicati dalla giurisprudenza ai fini della distinzione tra enti pubblici e privati) e, di conseguenza, la giurisdizione della Corte dei conti per danno erariale.

Alla qualificazione di organismo pubblico dell’Ente consegue, per un verso, la natura di pubblico impiego del rapporto di lavoro dei dipendenti (S.U. Cass. n. 1151 del 27.1.2012) e, per altro verso, la soggezione dell’IPAB ai principi, limiti e vincoli previsti dalla normativa statale e regionale in materia di assunzioni (Corte Cost., sent. n. 161/2012 e ord. n. 243/2015).

Di conseguenza, risulta applicabile la disciplina prevista dalla legge per gli Enti pubblici in materia di personale e, quindi, in particolare, il principio di cui all’articolo 36 del d.lgs. 165/2001, secondo cui “Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro a tempo indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste dall’art. 35” ossia, tramite procedure selettive volte all’accertamento della professionalità richiesta o mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento per le qualifiche e i profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo.

Solo per rispondere ad esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale è possibile ricorrere alla somministrazione di lavoro.

A tal proposito, come evidenziato dai giudici contabili, può ritenersi evenienza temporanea o eccezionale, atta a giustificare il ricorso al lavoro somministrato, ove congruamente dimostrata, l’esigenza di fronteggiare l’occasionale, imprevedibile carenza di personale, per un periodo temporalmente limitato.

Al contrario, esula dal concetto di evenienza temporanea o eccezionale la strutturale (o, comunque, costante) carenza di organico, che non consenta, sistematicamente e ripetutamente, negli anni, di far fronte alla normale attività dell’ente mediante l’utilizzazione del proprio personale dipendente.

La normativa comunitaria e nazionale richiede, tanto nel lavoro privato quanto in quello pubblico, che i contratti a termine siano sorretti da ragioni oggettive, ossia che sussistano esigenze quanto meno temporanee, senza che con le assunzioni a termine si possano soddisfare fabbisogni permanenti e durevoli.

Requisiti che non sono ravvisabili quando l’oggetto della prestazione comporti lo svolgimento di funzioni ordinarie e mansioni istituzionali.

Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa, proprio con riferimento ad una azienda pubblica di servizi, che sopperiva alla carenza di personale infermieristico mediante il ricorso al lavoro somministrato, “appare, comunque, censurabile l’esternalizzazione di un servizio che istituzionalmente dovrebbe essere svolto in via diretta dall’Azienda, attraverso le prestazioni lavorative di personale infermieristico dipendente. Se quest’ultimo fosse divenuto numericamente insufficiente, si sarebbe dovuto allora provvedere ad incrementare l’organico attraverso un atto di macro-organizzazione (rideterminazione della pianta organica) e ad assumere nuovi infermieri, previo concorso pubblico” (TAR Trento – Trentino Alto Adige, sent. n. 86/2014).

Dell’ingente danno erariale derivato dall’uso indebito ed improprio della somministrazione di lavoro temporaneo presso l’IPAB per sopperire ad ogni tipo di assenza del personale, breve o lunga che fosse, prevedibile o imprevedibile, per qualunque tipo di mansione (fuori dai limiti normativi e in mancanza di valutazione di soluzioni alternative), sono stati ritenuti responsabili il Presidente, Vice-Presidente e componente del Consiglio di Amministrazione dell’IPAB, il Direttore e il Responsabile del personale.

L’Organo di indirizzo dell’Ente, infatti, preso atto dell’uso illegittimo del lavoro somministrato, del rilevante impatto economico del ricorso al lavoro interinale, delle effettive esigenze di assunzione di dipendenti con specifiche mansioni, avrebbe dovuto definire una diversa politica del personale, volta a parametrare l’organico alle reali necessità derivate dall’esercizio dell’attività assistenziale, limitando il ricorso lavoro somministrato alle sole evenienze temporanee o eccezionali.

Allo stesso modo, era compito del Direttore proporre soluzioni e misure concretamente volte a limitare il ricorso al lavoro interinale, in considerazione della posizione apicale ricoperta, che presuppone non solo la conoscenza della normativa in materia di personale, ma anche capacità nella gestione e nella soluzione delle criticità organizzative.

Ancora, rientrava nei poteri/doveri del Responsabile del personale predisporre e attuare idonee misure organizzative finalizzate a fronteggiare le assenze del personale mediante una più efficiente pianificazione di attività o turni, una più funzionale distribuzione dei carichi di lavoro, l’organizzazione di turni di reperibilità, la pianificazione della fruizione delle ferie, l’adozione di piani di emergenza organizzativa, l’utilizzo corretto della figura del cd. Jolly.

Inoltre, il Responsabile del personale avrebbe dovuto verificare, di volta in volta, con riferimento al tipo di mansione del lavoratore assente, la ricorrenza delle condizioni di eccezionalità o temporaneità indispensabili a giustificare, per ogni singolo caso di sostituzione, il ricorso al lavoro somministrato, nonché la possibilità di adottare rimedi alternativi per le problematiche rilevate.

Come evidenziato dai giudici contabili, “richiesta di visite fiscali, migliore organizzazione del personale e ponderazione rigorosa della sussistenza dei requisiti di legge per l’accesso al ricorso al lavoro somministrato, tutte attività di competenza del Capo del personale, avrebbero certo contribuito, se non all’eliminazione, quantomeno alla limitazione del danno”.