Holding Comunali aspetti organizzativi del sistema di governance delle società partecipate dagli enti locali alla luce del Nuovo Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica

Indice

1. Premessa

2. Società Capogruppo (holding) e nuovo testo unico in materia di società a partecipazione pubblica

3. Esperienze di capogruppo: aspetti organizzativi

4. Prime conclusioni sulla società holding e testo unico

1. Premessa

Le considerazioni sul modello holding per il controllo delle società partecipate riguardano enti locali di grandi dimensioni demografiche ovvero una pluralità di enti locali in quanto riferite ad un approccio organizzativo non giustificabile in enti locali con un numero molto limitato di società partecipate, a scarsa capitalizzazione e con l’assenza di propensione al mercato delle stesse partecipate.

Un aspetto di particolare novità è stato quello di individuare la società capogruppo come una forma di organizzazione (o riorganizzazione) della governance delle società che gestiscono servizi strumentali e servizi di interesse generale a rilevanza economica in un territorio più ampio del singolo comune capoluogo, fino a coprire quello provinciale. In tale schema hanno aderito (alla capogruppo) alcuni o tutti i comuni presenti in quel territorio, che in misura diversa erano soci delle medesima società partecipate.

Per certi versi un nuovo modello di aggregazione attraverso uno strumento di razionalizzazione, che ha dato la possibilità di definire una “cabina di regia” da un lato, e dall’altro un nuovo modello di gestione dei servizi sul territorio con la messa a sistema di un modello che può garantire anche economie di scala.

Modelli di società capogruppo partecipati da più enti locali presenti nel territorio sono un fenomeno presenti in alcune regioni italiane quali l’Emilia Romagna e la Toscana, anche se con peculiarità differenti e sviluppati in periodi storici differenti.

Il fenomeno delle holding (ovvero delle società capogruppo) per la gestione delle società partecipate dagli enti locali è comunque studiato e conosciuto da tempo.

Il consiglio nazionale dei dottori commercialisti ed esperti contabili, già nel maggio del 2010, esaminava le caratteristiche di tale modello organizzati con un proprio documento del titolo “Costituzione delle Holding” e successivamente con altro documento dal titolo “Holding degli enti locali, attività finanziaria e modelli di governance”.

Negli anni si è poi registrata una produzione giurisprudenziale (in particolare della Corte dei Conti- citate in nota alcune pronunce “favorevoli”) caratterizzata da diffidenza verso il fenomeno, ma anche da una certa “curiosità” in quanto se ne intravedevano, a determinate condizioni, le potenzialità positive in una logica di evoluzione della qualità del sistema di governance delle partecipazioni degli enti locali, in particolare per quanto riguarda la filiera dei cd “controlli integrati”.[1]

Peraltro la stessa Corte dei Conti sezione autonomie nella relazione annuale del 2014 sullo stato delle società partecipate affermava ”Particolarmente adatta agli enti di grandi dimensioni, centrali rispetto a reti di società “satellite”, potrebbe essere la creazione di un apposito organismo societario, totalmente partecipato dall’ente locale, che opera come holding titolare delle partecipazioni in precedenza detenute dall’ente, il quale coadiuva e fornisce servizi a tutte le aziende del gruppo e supporta gli organi politici nelle decisioni strategiche. Tale modello ingenera perplessità nella misura in cui non soddisfa completamente l’esigenza di governance delle esternalizzazioni, quanto meno con riferimento ai servizi gestiti da soggetti non partecipati, e qualifica la holding come asse portante delle decisioni politiche, che invece dovrebbero rimanere in capo all’ente.”

Ed anche nella relazione annuale per il 2015 la sezione autonomie della Corte dei Conti dedica uno specifico paragrafo alle “società a partecipazione indiretta e modello holding” prevedendo alcune cautele nel loro utilizzo soprattutto per evitare che si deresponsabilizzino gli enti locali dalle attività di controllo delle partecipate le cui strutture interne sono invece obbligate ad attuare per effetto delle disposizioni contenute nell’art. 147 quater del Tuel.

Ma vale la pena fin d’ora evidenziare come la struttura di governance tramite la holding ha rappresentato nei casi che in questa sede si vogliono analizzare e portare ad esempio, un’efficace esempio di sistema di controllo delle partecipate in attuazione delle disposizioni contenute nell’art. 147 quater del Tuel.

Certamente la posizione della Corte dei Conti elegge come modello di prassi la società holding come forma di gestione diffusa delle partecipate indiretta da parte degli enti locali.