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Cooperative sociali: illegittimo l’affidamento diretto di servizi diversi da quelli strumentali


E’ illegittimo l’affidamento diretto ad una cooperativa sociale di un servizio pubblico locale, quale quello di raccolta rifiuti o di igiene urbana.

Questo il principio ribadito dal Tar Emilia-Romagna, con la sentenza n. 637 del 6 luglio 2015.

L’art. 5 della legge 381/1991 prevede la possibilità, per le pubbliche amministrazioni, di derogare alla disciplina in materia di contratti per affidare, nei limiti del sottosoglia, forniture di beni e servizi a cooperative sociali al fine di realizzare, attraverso tali prestazioni, l’inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

Tale norma, derogando ai principi generali di tutela della concorrenza che presiedono alla svolgimento delle procedure di gara, ha valenza eccezionale ed in quanto tale deve essere interpretata in maniera restrittiva.

In particolare, il ricorso al modello convenzionale è ammesso esclusivamente qualora si tratti di appalti di fornitura di beni e servizi nei quali la prestazione è rivolta all’amministrazione per soddisfare una sua specifica esigenza.

Conseguentemente, l’oggetto della convenzione non può essere costituito dalla gestione di servizi pubblici locali, trattandosi di prestazioni svolte direttamente a favore della cittadinanza poiché dirette a soddisfare i bisogni dell’intera collettività.

Tale pronuncia conferma il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa.

Il Consiglio di Stato, ad esempio, con la sentenza n. 2342/2013, ha statuito che l’attività di gestione di una manifestazione fieristica su un campo sportivo comunale, implicando la gestione di un bene pubblico e lo svolgimento di una attività rivolta ai cittadini e non all’amministrazione, non rientra nel campo di applicazione dell’articolo 5 della legge 381/1991.

Per le medesime ragione è stato ritenuto illegittimo l’affidamento diretto ad una cooperativa sociale del servizio di trasporto urbano in zone rurali, trattandosi della gestione di un servizio pubblico locale (Cons. Stato, sent. n. 5149/2014).

E’ opportuno ricordare che la disciplina contenuta nel citato articolo 5 della legge 381/1991 è stata modificata, con decorrenza dal 1° gennaio 2015, dalla legge 190/2014.

In particolare la legge di stabilità ha previsto che tali convenzioni possano essere stipulate “previo svolgimento di procedure di selezione idonee ad assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di efficienza”.

Dal dato letterale della novella emerge chiaramente che il rinvio allo strumento della convenzione non può consentire una completa deroga al generale obbligo di confronto concorrenziale, per cui occorre il ricorso ad un confronto nel rispetto dei principi generali della trasparenza e della par condicio.

La deroga alla gara pubblica prevista dalla legge 381/1991 è stata quindi contemperata dall’esigenza di evitare affidamenti diretti eccessivamente discrezionali.

Indicazioni in tal senso erano già state fornite dall’Anac con la determinazione n. 3/2012 concernente “Linee guida per gli affidamenti a cooperative sociali ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge n. 381/1991”, oggi oggetto di riesame.

Si evidenzia, infatti, che l’Autorità ha posto in consultazione una nuova bozza di determinazione per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali, al fine di fornire indicazioni operative per addivenire ad aggiudicazioni rispettose della normativa di settore e della normativa nazionale e comunitaria in materia di affidamenti di contratti pubblici.

Nella bozza della nuova determinazione, in particolare, l’Anac ha evidenziato come “le procedure di selezione” richiamate dal legislatore, siano quelle indicate dal d.lgs. 163/2006 per l’affidamento dei contratti sotto soglia comunitaria e, più precisamente, quelli di cui agli artt. 124 e 125.

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