Secondo i magistrati delle Sezioni Riunite, l’accezione “spesa di personale” è suscettibile di diverse configurazioni (non a caso si parla di aggregato di ”spesa di personale”), una connessa al limite di spesa di personale (comma 557 o 562 Legge n. 296/06), l’altra relativa al limite posto alle assunzioni (art. 14, comma 9, Dl. n. 78/10).
Il Dpcm. mai approvato, che doveva definire parametri e criteri di virtuosità per rendere operativo lo specifico obbligo degli Enti locali di riduzione dell’incidenza delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, avrebbe potuto stabilire condizioni utili a calibrare più accuratamente gli effetti della misura, tenendo conto della specificità della situazione degli Enti.
Il Legislatore non si è preoccupato di fornire una definizione univoca e chiara di quali voci concorrono a definire l’aggregato “spesa di personale”.
Il vincolo di cui al citato comma 9 non prevede in via diretta un obbligo di riduzione della spesa, ma tale risultato consegue naturalmente all’operare di un limite di natura strutturale all’incremento della consistenza di personale, che è variabile diretta della spesa.
Il rispetto di precise percentuali di incidenza, tra spese di personale e spese correnti, trova sanzione nel divieto, in caso di superamento del limite del 40%, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo.
In caso di percentuali inferiori, invece, è possibile procedere ad assunzioni per turn over (entro un determinato limite).
La Corte ha chiarito che per quanto riguarda la verifica del rispetto di tali limite, potrebbe non essere appropriato il riferimento al solo intervento I della spesa corrente, perché sembrerebbe necessario “scandagliare il bilancio secondo criteri che possono prescindere dall’imputazione formale e che attengono all’effettiva qualità della spesa”.
Inoltre, non sembrerebbe corretto neppure far riferimento esclusivamente a elementi tratti dal bilancio dell’Ente, in quanto tale documento non tiene conto dei diversi modelli organizzativi e dei processi di esternalizzazione.
Per questo motivo, secondo la Corte, è necessario considerare “una nozione di spesa di personale più articolata rispetto al relativo intervento inserito al titolo I del bilancio”.
Può quindi risultare utile un riferimento alla disciplina di cui al comma 557 (o 562) della Finanziaria 2007 e considerare spese di personale quelle sostenute per:
– i dipendenti a tempo indeterminato e determinato;
– i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa;
– la somministrazione di lavoro;
– il personale assunto ex art. 110 del Tuel;
– tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all’Ente,
ma per la quantificazione della voce “spesa di personale” ex comma 9 dell’art. 14, devono esserne considerate altre, in quanto dovrebbe essere utilizzata una nozione di spesa del personale estesa a tutte le possibili componenti di tale costo.
Per la verifica del rapporto tra la spesa corrente e quella di personale appare maggiormente coerente prendere in considerazione “la spesa di personale nel suo complesso”, comprendendo alcune voci che devono rimanere escluse nella determinazione dell’aggregato da considerare per il confronto in serie storica.
Tale verifica deve essere effettuata considerando “l’aggregato spese di personale al lordo di tutte le voci escluse”, cioè può essere direttamente riferito a quello già impiegato per l’applicazione del comma 557, includendo le voci escluse, in quanto il dato considerato ai fini del comma 557 è più basso rispetto a quanto l’Ente spenda effettivamente per il personale.
Certo il dato richiesto dalla Corte dei Conti in merito alla spesa di personale è comunque quello calcolato ai fini del rispetto del comma 557 della Finanziaria 2007.
Parametro della competenza e rendiconto della gestione
La Corte ha chiarito che non deve farsi riferimento al parametro della cassa, perché potrebbe risultare non affidabile in ragione del fisiologico scarto temporale fra impegno e pagamento, ma a quello della competenza.
E’ necessario quindi che gli Enti facciano riferimento a un dato di maggiore affidabilità, quale quello desumibile dalla gestione della competenza e assumere a riferimento il dato di competenza relativo all’anno precedente, in quanto sia in termini di spesa del personale, che di spesa corrente è desumibile un dato che deriva dall’effettiva gestione del bilancio.
Tale dato potrà essere desunto non solo dal rendiconto approvato ma anche dallo schema di rendiconto predisposto dagli uffici o quello approvato dalla giunta, nel caso in cui la verifica del rispetto del vincolo posto dal comma 9 dell’art. 14 debba essere effettuata in un momento in cui il rendiconto non sia stato ancora approvato.
Dovere attendere quasi la metà dell’anno per effettuare le assunzioni potrebbe comportare ulteriori difficoltà alla gestione degli Enti, per cui è necessario che, ferma restando la necessità di riferire il parametro ai dati di rendiconto, “in caso di specifiche e motivate esigenze, è anche ammissibile che, in attesa dell’approvazione del documento ufficiale, si possa fare riferimento a documenti che hanno un minore crisma di ufficialità quali lo schema di rendiconto predisposto dagli uffici o quello approvato dalla giunta”.
Rinnovi contrattuali
La Corte dei conti della Marche aveva chiesto alle Sezioni Riunite di chiarire anche se l’espressione “oneri derivanti dai rinnovi contrattuali”, di cui all’art. 1 comma 557, della Legge n. 296/06, come modificato dall’art. 14, comma 7 del Dl. n. 78/10, debba essere intesa come riferita ai contratti collettivi nazionali, ovvero anche ai rinnovi dei contratti decentrati integrativi, stipulati nel rispetto di quanto previsto dai Ccnl.
I magistrati contabili delle Marche hanno sostenuto che dovrebbero escludersi dal novero delle spese tutti i rinnovi contrattuali, indipendentemente dalla loro natura.
Per l’applicazione del limite introdotto dal comma 557 viene infatti effettuata una disamina delle componenti di spesa di personale da considerare o da escludere ai fini dell’attuazione di tale misura di contenimento che agisce sulla serie storica, ponendo a raffronto analoghe componenti di spesa nei due esercizi di riferimento.
Nel sistema delineato dal comma 557 viene effettuato un controllo della dinamica della spesa di personale che deve essere sottoposta ad interventi affidati all’autonoma determinazione degli Enti, ma che comportino in ogni caso l’effetto della sua riduzione nel tempo.
Per eseguire questa verifica sono state elencate le componenti che devono essere considerate per effettuare il raffronto tra esercizi e quelle che devono essere escluse.
A differenza di altre, l’esclusione della componente dei rinnovi dei contratti collettivi deriva direttamente dal comma 557, che intende la spesa di personale al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’Irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali.
La Corte ha precisato che ai fini della verifica ai sensi del comma 557, operando il confronto tra esercizi e escludendo in entrambi gli effetti dei rinnovi contrattuali si eliminano turbative all’andamento della serie storica.
Le risorse destinate alla contrattazione integrativa, per le quali è previsto un tetto massimo fissato dalla contrattazione nazionale espresso in quote di monte salari, vanno considerate alla stregua dei rinnovi contrattuali (rinnovi espressamente previsti dal Ccnl.).
Le risorse aggiuntive che invece sono conseguenti a scelte di politica del personale effettuate dagli Enti (art. 15, comma 5, ma anche comma 2) non possono essere escluse dal raffronto, anche in considerazione che la novella al comma 557 prevede espressamente tra le azioni prioritarie, da attuare al fine di ridurre la spesa complessiva per il personale, quella di diminuire le spese per la contrattazione integrativa.
Pertanto, ai fini della verifica di cui al comma 9 dell’art. 14, devono essere considerate anche le spese di personale derivanti dalla contrattazione integrativa.
I giudici hanno infine richiamato gli Enti a un’attenta politica delle esternalizzazioni, ritenendo che la spesa di personale da considerare non sia solo quella evidenziata dal bilancio dell’Ente, ma debba tener conto anche della spesa del personale impiegato in organismi esterni, nel caso in cui non vi sia stata l’estinzione del rapporto di pubblico impiego.